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第五讲：政策过程研究导论 第一节 理解公共政策和公共政策学 第二节 政策过程研究概说 第三节 决策过程研究：对政府体制内部参与者的研究 第一节 理解公共政策和公共政策学 一、云与报时钟的讨论 （一）库恩与波谱尔的论战 争论的主题：人类知识是循序渐进地不断发展的？还是像昆虫蜕皮那样推陈出新，由新生的知识取代没落的旧知识？ 库恩的科学史观：科学的进步并不像迄今为止认为的那样是循序渐进地向前发展的、而是与政治革命一样，是通过推翻现行体制而得到发展的。 波谱尔：某种理论的错误总归要被“理论性”地证明出来，因此，旧理论靠新理论的不断累积而达到进步。这种观念是萌发于德国的科学史观——理论实证主义的基础上产生的。 库恩与波谱尔论战对公共政策影响：如果说某种理论产生于科学家集团的体制，那么，只要实施妥善的公共政策，理论研究就可以得到迅猛发展。 但是，库恩从政治社会角度论述的是科学即自然科学的进步，他对社会科学的进步只字未提，这一点值得引起注意。换句话说，库恩对科学家是否真正地受公共政策地作用这一点没有做任何阐述。 （二）决定论与人 决定论的观点派生于“报时钟”。错觉：人类的一切行为都已经事先得到了决定。 休谟论题：“相似的原因必定带来相似的结果。同时，相似的结果也必定产生于相似的原因。因此，可以从动机、性格来推断行为。” D.休谟命题影响：人们普遍开始信奉这样一条公理——人的爱好与选择从心理上受先行的经验与动机决定。 对政策科学来说，只要能够预知将要发生的事情，那么，公共政策就会万无一失。并且世界上确实存在能够实现目标的最佳决策。 康普顿：人类的行为混沌不清，决不是报时钟。 波谱尔把康普顿的非决定论比作“流云”加以论述。云每时每刻都在变换形态，他的运动无法预知。 二、语言与公共政策 （一）动物语言和人类语言 动物语言：表达功能和信号功能 人类语言：表达功能、信号功能、记述功能和争论功能 争论功能具有掌握人类试行错误式的反馈的重要作用。人们围绕记述的内容的准确性和可能性进行辩论，逐步扩展知识领域，对世界运动加以认知。 （二）塑料控制和金属控制 公共政策的课题归根结底是目标、意图和计划，他的最终目标是改变人的行动。换句话说公共政策最重要的问题是：政策即非物理型的事物对物理性的行为能够产生什么影响？ 在物理型的决定论世界里，事物象报时钟那样，只要上紧发条，指针便开始运动，波谱尔称之为金属控制。 如果依照决定论的观点，公共政策可以理解为用物理性的政策对国民进行行动控制。例如，专制政权对政治犯施加物理惩罚，以此要求人们效忠，就是金属控制。 公共政策旨在把政府的意图告诉国民，并且力图得到国民的理解和接受来控制国民的行动。非常明显，公共政策并非金属控制。 波谱尔把用思想和决意等非物理性行为对物理性行动施加影响的做法与金属控制分开，称之为塑料控制。 问题是：为什么人的行动会受思想的影响？或为什么会产生塑料控制？ 为什么会产生塑料控制？ 人类具有试行错误的功能。试行错误的功能和人类语言的记述功能和争论功能相关。 人们已经犯的错误可以记述下来，并避免自己再犯同样错误，同样，语言具有争论功能，可以通过说服和反驳过程，避免其他人犯同样错误。这就是塑料控制。 塑料控制的意思是：人类解决问题的过程是说服与反驳的过程。因为解决问题的途径是：反复出现试行错误，然后再边反馈边学习。这里问题的对象与报时钟不同，它的原因和结果模糊不清，向朦胧的云一样。 公共政策正是存在于这种由云控制云的塑料控制的世界中。它不是象报时钟那样，用象机器一样的政策驱使机器一样的人心。而是用流云一样朦胧、模糊的政策，通过语言的记述功能和争论功能，反复进行反馈活动，打动流云一样的人心，从而最终产生物理性为。这就是公共政策的本质。 政治的研究对象并不是报时钟的世界，政治世界归根结底是流云的世界，这一点是公共政策学的基本常识。 公共政策的研究对象就是这种塑料控制的世界，公共政策不能象机器那样自动产生政策效果。因为人对政策的理解是通过语言的记述和争论功能反复进行反馈而达成的。 人们有时能够达到和政策制定人一样的理解程度，但有时也会作出截然不同的理解。因此，市民对某种政策的反映不能预知。这样，公共政策对于流云的认识非常重要。问题是：我们能否描绘这种流云呢？ 公共政策学的创始人拉斯韦尔认为，政策分析的目的就是获得关于公共政策的知识。 拉斯维尔：政策过程的知识（knowledge of the policy process）和政策过程中的知识（knowledge in the policy process），前者更为实际，如多少二氧化碳释放到大气中才不至于引起灾难性的全球气候变暖？后者更为程序性，如，一个民主政体如何以公开干预减少二氧化碳的排放？ 拉斯韦尔和德洛尔都试图