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改革和完善我国的农村土地制度 邓万明 ?? 一、我国农村土地制度的回顾 ?? ?要改革农村土地产权制度，需要回顾并反思中国现有农村土地制度的形成历史，否则就无法确定农村土地产权制度改革的目标，更无法公正地设计农村土地产权制度改革的方案。 ?? 中国当今的农村土地集体所有制度，是经历了农民直接拥有土地所有权、把农民土地所有权收回、把农民的土地使用权收回、再把土地使用权还给农民的4个阶段沿革，历经60余年的时间。 农民土地所有权的阶段（1948年－1953年）。 收回农民土地所有权的阶段（1954年－1956年）。 收回农民的土地使用权阶段（1957年－1978年）。 土地使用权还给农民的阶段（1983年－2008年）。 二、现阶段土地制度的完善 可以说，1986年－1992年是农民直接受益农村家庭联产 承包责任制的6年，但是在1992年－2002年的10年，大多数 农民的收益被过多过重的费税所吞噬，农村土地所有权、农 民土地使用权得不到充分保护的问题开始暴露出来。2003年 以来取消农业税，实行农业补贴，加大财政为农民提供医疗 教育的支出，减轻了农民负担，增加了农民收入。但仍没有 从根本上解决农村土地所有权、农民土地使用权得不到充分 保护的问题。农村家庭联产承包责任制的实质，只是把用行 政力量收回的土地使用权再还给农民，并没有触及到农村土 地产权制度。 2003年3月1日开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)用了18%的法条专门规定了农村土地承包经营权的流转，从而标志我国的土地承包经营权流转制度的基本形成。 第五个阶段，有人把这个阶段土地制度的完善说成是第三次的土地革命。第一次是土地改革，第二次是改革开放以后的土地的包干到户。这一次可以说进入了第三次土地革命的阶段，这个阶段的特点就是在保值土地集体所有权不变和承包经营权长久不变，农民承包的经营权也长久不变，两个不变，所有权集体的不变，承包权长久的，家庭的承包权长久不变，这个前提底下要加快土地经营权的流转，大家最关 心的就是这个问题。重点种田大户、家庭农场、专业合作社，三个为主要形式，一个是种田大户，家庭农场，专业合作社，以这三种形式为主的土地承包权的流转，推动了适度的经营，土地的分散经营变成了适度的规模经营，从而提高了农业的劳动生产力或者是土地的劳动生产力，从根本上改变当前农业上的两化的问题。 ? ?哪两化？一个是农业副业化，农业种地当副业，稍带的，强壮有文化的农民进城打工去了，剩下的叫什么老弱病的劳动力从事农业生产。农业变成了副业，农业副业化。一个是农业的老龄化，种地的农民都是年岁大的妇女，有的加386170部队，年龄化，变成这个局面。这个当然是不利于农业的现代化，不利于国民经济对农业进一步的要求。通过土地流转解决两化的问题，也解决由于种地效益低，种粮食的效益低，而表现出来农民既不肯放弃土地，又不愿意积极的种地这个问题，从而为推进和实现农业的现代化创造了良好的条件。这是进入了一个新的阶段。土地承包经营权的流转呈现这样的特点。 十七届三中全会决议从950个字，17段的文字，集中的表现了新时期党中央的土地政策。中央新的土地政策是一个什么内容？可以用五句话来概括，之后我就解释这一二三四五。 ????第一句话。建立一个土地市场，过去没有过的。深化土地制度改革的一个重大措施。土地市场包括三个层次： ?1.建立健全土地承包经营权流转市场，所有权不变，承包经营权流转，这个市场是土地市场的主要部分。 ?2.逐步建立城乡统一的建设用地市场，这也是新的，以前没有过的，就是城市和乡村的建设用地要有一个统一的市场，不是分割的，不是乡村是乡村，城市是城市，把它统一起来，建立市场。 3.宅基地的流转，农民宅基地的流转，十七届三中全会的文件里面没有明确的提出建立农民宅基地的流转市场。 第二句话。两个严格：1.文件里面强调两个严格。也就是在土地的流转当中，健全严格规范的农村土地管理制度。2.坚持最严格的耕地保护制度。双严格，两严格。 按照产权明晰，用途广泛，严格管理的原则把刚才讲的两个严格细化一点，细化成16个字，产权明晰，用途广智，基于研究，严格管理的原则，进一步完善土地管理制度，从管理上，管理制度上讲，要建立层层落实的责任制，要坚守住18亿亩耕地的红线，18亿亩耕地的红线不能突破，要坚守这个红线。划定永久的基本农田，这个已经搞到地块了，划到基本农田里面的，谁也不能动，这是国家法律规定的。 第三句话。1.不能改变土地所有性质，所有权的性质不能改变 ；2.不能改变土地的用途；3.特别重要的不得损害农民的土地承包权，保护承包权前提下，承包权过去我们讲的15年不变，后来到期了，又延长到3