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“地票”交易的产权分析、实施障碍及对策研究 　　【摘 要】在现有的城乡土地制度下，“地票”交易制度推动了重庆城市化和城乡统筹的发展，但也带来了诸多问题：农民土地的产权、国家法律制度建设、农民权益保护、“地票”交易市场的规范等。解决这些问题就应明确农民土地的产权，严格控制、规划“地票”交易数量，规范交易市场和农民补偿制度。 　　【关键词】“地票”交易；产权交易；产权清晰 　　1.“地票”产生的背景 　　1978年我国农村实行土地家庭联产承包责任制，变之前的“集体所有、集体经营”为“集体所有、个人经营”，形成了“集体享有所有权、家庭享有经营权、国家享有管理权”的独特结构。同时城乡土地的产权差异促成了城乡土地的“二元结构”，城镇土地所有权属于国家，可依法出让、划拨、租赁和转让；农村土地所有权属于农村集体，农民集体所有权的土地使用权一般不能出让、转让或者出租用于非农业建设[1]。 　　随着社会的发展，工业化，城市化的进程不断推进，大量的农民进城务工、经商。一方面，城市人口的动态结构调整，二三产业的发展，要求提供更多的城市建设用地，这导致城市建设用地日趋紧张；另一方面，农村人口流出和产业衰败导致宅基地在内的农村建设用地的大量闲置。然而，2008年10月23日出台的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》中提出了“18亿亩”耕地红线的规划要求：到2020年全国耕地保有量保持在18.05亿亩，15.6亿亩的基本农田数量不减少、质量有所提高，通过引导开发未利用地形成新增建设用地1.875亿亩以上，同时规划要求实行耕地占补平衡和土地供应计划等措施。 　　因此，非农业建设需要使用农村集体土地，须通过征地改变其产权属性，将集体土地强制转为国有土地，然后由各地政府通过土地一级市场或以划拨，租赁的方式让渡使用权。城乡土地的“二元结构”已成为制约城市化进程、区域协调发展、经济持续增长和三农问题解决的“瓶颈”。从此角度，实现农村土地自由流转，改革农村土地制度是社会经济发展提出的必然要求[2]。 　　为推进城乡统筹发展，探索农村土地流转新模式，2008年12月01日，重庆农村土地交易所挂牌成立。根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）规定，农村土地交易所交易品种包括两种：一是实物交易，称之为实盘，包括农村集体土地使用权、农村承包经营权流转等；二是指标交易，即“地票”交易，称之为虚盘[3]。土地“地票”交易制度，是指在推进城乡建设用地增减挂钩、逐步建立城乡统一的建设用地市场中，通过利用农村闲置集体建设用地复垦指标置换城市建设用地指标的方式，为农村空置低效率使用的集体建设用地和城镇建设用地之间搭建的供需平台[4]。 　　2.重庆市“地票”交易模式 　　要实现“地票”交易需要四个步骤：第一步是农村建设用地的复垦：由农民自愿提出申请，农村集体经济组织同意后将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施用地和农村公益事业用地等农村集体建设用地，进行复垦，复垦由区县政府土地整理机构进行。第二步是建设用地指标的获得：经土地管理部门严格验收后，复垦后得到的建设用地指标，由市土地行政主管部门验收后得到建设用地指标，市土地行政主管部门发给土地使用权人相应面积的“地票”；第三步是“地票”的交易：通过重庆市农村土地交易所，开展“地票”交易。所有法人和具有独立民事能力的自然人具有通过公开竞价购买“地票”。第四步是“地票”的使用：“地票”在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，但要符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。 　　重庆在推行城乡统筹的系列举措中，户籍制度改革加快农村土地的流转，促进“地票”交易市场的快速成长。重庆市政府推行户籍制度改革，将愿意进行的户口迁移的农民把其户口变成城镇户口。在户口的变迁过程中，农村中就会闲置大量的宅基地及附属设施用地，经过复垦验收合格后得到建设用地指标，取得“地票”进行交易。据重庆市政府有关报道，截止2011年12月3日，全重庆市累计农转城3013586人，整户转移767209户，平均每天转户6331人，流转农村宅基地及附属设施用地2020亩。大量农民的进城，住房需求增加，促进了重庆公租房和廉租房的发展。这一系列的举措即推进了重庆城市化的进程，加快重庆的发展速度；又使农转城人口享受到城市的大量基础设施，享有城镇人口的较好社会福利、医疗设施和教育设施。 　　另外，对于不愿意放弃农村户口的农民，在征得农民的同意后，可以对他们进行集中安置，将节约出来的宅基地及其附属设施用地进行复垦，获得“地票”后，在重庆农村土地交易所进行流转。“地票”交易收益的除了用于支付土地复垦的费用，就直接用