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农民工市民化的四大关键 　　新一轮城镇化本质上是以人为核心的城镇化，城镇化的制度设计应围绕“人”展开。农业转移人口是城镇化的主角，流动过程表现为农民“出村”和“入城”，“出村”的关键是农村土地制度改革，“入城”的核心是农民工市民化。农民工市民化，涉及流向、居住、就业、公共服务等四大环节。推进农民工市民化，必须抓住关键点，否则事倍功半。本文重点研究农民工市民化四大环节的关键点，以求推动新型城镇化任务的实现。 　　一、导向：合理分流优化人口空间布局 　　（一）导向的必要性 　　农民转移人口的流向受市场驱动，经济学上指实现人口密度与经济密度均衡。但这不等于政府不需要发挥引导作用或不能发挥引导作用。有学者举例人口自动向大城市（指200万人以上的城市，含特大城市）转移的极化效应，反驳政府引导的必要性，称政府引导了这么多年，大城市人口仍然集聚，政府调节有必要吗？这话逻辑不对。假如政府不引导，大城市人口会更膨胀，造成的问题更多。中国有庞大的农业转移人口，据统计，2012年我国进城农村人口达2.34亿人，据国务院发展研究中心预测，到2020年累计将达3亿多。农民转移人口的流动和聚集，直接导致全国城镇的空间布局、区域协调发展、经济增长和社会稳定等大问题。中国庞大的农业转移人口，完全依靠市场驱动自由流动的后果可想而知。因此，我们并不是不需要对人口流动引导，而是需要更科学的引导方向，更有力的引导措施。 　　（二）引导农业人口转移的路径 　　据预测，我国2030年城镇化将达到70%，大量的农民人口需要转移。实际上，众多城市内部也已经存在大量的半市民化人口。笔者认为，要从两大层面引导农民转移人口：面上分流，按主体功能区布局，引导人口向优化开发区域、重点开发区域集聚，避开生态脆弱、灾害多发的区域及矿带；点状引导，大城市消化周边农民工一部分存量，中小城市作为主力吸纳大部分农业转移人口，乡镇就地消化一部分人口。 　　一是人口不可能全部集中在城市，新农村建设依然很有必要。目前我国的农村人口有6.7亿人，即使城镇化率不断提高，城市也不可能容纳全部人口。从保障粮食安全和农业发展的角度来看，农村也必须保留一定的劳动力。因此，新农村建设仍然很有必要。 　　二是不可过度集中在大城市，对大城市的人口应有所限制。无论从社会、经济还是政治角度，人口大量集中在若干个城市是不适宜的。从社会角度看，城市过大易造成城市病；从经济角度看，达到一定规模后，城市经济规模效益会下滑；从政治角度看，大城市多是直辖市、省会市、单列市，大量的人口集中在经济或政治上有全国影响力的城市，一旦失业较多，或民生问题一时未能解决，不满情绪蔓延，会导致一系列社会问题。 　　三是中小城市是吸纳农业转移人口的主阵地，应大力发挥地市和县城的主力军作用。中小城市以地级市和县级市为主体，个别地级市为大城市。2012年底全国地级市285个，县级市368个。农民工是农业转移人口的主体，据2012年国家统计局的农民工监测报告显示，全国城市农民工30%分布在直辖市和省会市，34.9%分布在地级市，23.6%分布在县级市。地县级市承载60%农民工，这是行政层级体制下、地县发展空间有限的情况下，仍能取得的成绩，可见地市和县级市吸纳农业转移人口潜力巨大。 　　四是乡镇虽然有利于就近转移，但不是吸纳农业转移人口的重点。截至2011年全国有1.9万多个建制镇，但仅吸纳9%的农民工，前两年也仅为8.9%、13.8%。从节约资源和规模效益的角度考虑，镇不是城镇化的重点。但是，有少数地区的镇特别发达，如广东东莞、中山等地，还有其他一些潜力较大的中心镇、卫星镇，也可因地制宜城市化。 　　（三）有选择有重点地发挥地市和县城的承载作用 　　全国县级行政区2800多个（含地市的市区），发挥地市和县城承载农业转移人口的主力军作用，并非全国所有地市和县城都要推动城镇化：一是充分考虑城市的水土资源和环境承载能力。承载能力不允许的地区不要强推动城镇化，可另行择地推动。原国家计生委《2011年中国流动人口发展报告》主张引导流动人口“向东（部）入地（市）”，笔者基本赞同，但建议还加上“入县（城）”。二是集约、组团式发展。充分发挥城市群的作用，发挥中心城市的带动作用，同时要合理限定中心城市的发展边界，鼓励中心城市发展周边的县镇，促进城市群里的其他中小城市协调发展。三是选择一批有一定常住人口规模的中小城市，培育发展成为100—200万人的城市。众多关于城市人口规模与经济社会效益关系的研究成果显示，城市过大过小都不适宜。全国地县众多，要根据区域发展需要，近期重点选择有20万人以上常住人口规模的部分城市，发展成为100—200万人的城市，资源环境对人口承载能力强的城市，可以吸纳更多人口。据《我国城镇化战略的演进轨迹和操作取向》（作者国务院发展研究