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【内部文献 注意保存】 华夏智库 HUAXIA ZHIKU 上海华夏社会发展研究院 2011年第4期（总第10期）9月15日 中国智库发展亟需理念及制度创新 金家厚 鲍宗豪 作为一种组织现象，智库的数量越来越多，对现代公共决策及社会发展的影响也越来越大。2009年7月，以“共享人类智慧，共谋全球发展”为主题的首届全球智库峰会在北京召开，从此智库在中国成为炙手可热的话语，引起政府官员、专家学者和社会各界的广泛关注。在中国，究竟何为智库？智库何为？如何培育发展现代智库？ 一、中国智库发展面临五大难题 由于政治文化及体制差异，与西方的“智库”概念有所不同，中国的智库在类型、结构和功能上具有自身的特点。目前，中国“智库型”研究机构大约有2000家，[1]在数量上相对来说并不少，甚至超过智库最为发达的美国，但在整体水平上与美国尚有较大差距。中国智库的繁荣和提升，迫切需要破解如下难题。 难题之一：如何尽快改革“谋”与“断”不分的政府决策体制 改革开放以来，计划体制下形成的政府决策体制没有根本性变动，即政府决策的“谋”与“断”不分。为了适应这种体制，在政府系统内部设置了层级不同的政治、经济、文化、社会等方面细而全的政策研究机构和人事岗位。这些机构和岗位要么设立在政府机关内部，要么设立在政府机关所属的事业单位，他们与决策中枢系统有着直接或间接的行政隶属关系，其经费来源基本上是由政府财政负担，研究人员也往往与行政级别挂钩。这种决策体制具有高度的封闭性、垄断性和官僚性，往往会导致产生政策研究机构不断膨胀、决策成本持续攀升等现象；同时，这种与政府机构合二为一的决策研究咨询体系致使政策研究主体缺乏独立性、自主性与主动性，久而久之极易形成机构及制度的惰性，或者说路径依赖甚至路径锁定。 在这种体制格局下，政策研究机构对事关战略利益的探索性课题鲜有主动研究，所提供的研究结论或成果也往往缺乏科学性、客观性；在拟制政策方案中，经常会受长官意志的左右，从而沦为领导人的秘书班子；当主要领导拍板后，也无意再对政策的绩效“评头论足”；如果遇到领导班子主要成员民主作风差或民主集中制不健全等情况，决策研究咨询的作用就更难以发挥。[2]由此可见，传统的集“谋”和“断”于一身的政府决策及政策研究体制不改革，现代意义上的智库就没有生存和发展壮大的空间。 难题之二：如何正式确立智库参与政府决策咨询的制度性框架 目前，在中国只是倡导建立专家咨询制度，但尚无明确统一的法律、法规来规范政府决策中的咨询环节和程序，这是影响智库发展壮大的一种制度性不足或障碍。比如说，对政府决策是否经过咨询、哪些领域的决策向什么样的咨询机构咨询、采取何种方式咨询、如何评估咨询方案、咨询机构和政策方案能在多大程度上影响决策等问题，没有建立相应的法律法规。此外，对如何确保和不断提升智库自身的综合实力，如职业能力、社会责任和道德操守等，也没有建立起相应的社会意识及制度，从而对专家咨询的激励和责任约束等基础性的制度基本处于空白，这样不利于智库行业自律和优胜劣汰竞争法则的形成，致使决策咨询的质量和效益难以得到制度性保障。 难题之三：如何营造“体制外”智库与“体制内”智库公平竞争的制度环境 从经费来源、得到资助的方式及与政府之间的关系来看，我们可以将中国的智库分为三种类型：“官方”、“半官方”和“民间”。[3]其中，官方的研究机构属于政府机关，如党政部门内部的政策研究室；半官方的研究机构属于事业单位，如国务院发展研究中心、中国社会科学院和附属于高校的研究机构等；民间的研究机构属于民办非企业单位或者企业，如天泽经济研究所、北京大军经济观察研究中心、上海华夏社会发展研究院、综合开发研究院（中国·深圳）等。在上述三种类型中，前二者属于“体制内”智库，吃财政饭，与决策者之间有着密切的关系，基本上垄断了政府决策研究及话语权，其数量占95%；后者属于“体制外”智库，始终要“找米下锅”，虽有较强的自主性和独立性，但整体上非常弱小，仅占总量的5%，[4]能够发出声音，有一定社会影响力的更是寥寥无几。 长期以来，由于“官本位”思想的影响，官方及社会对民间的“体制外”智库有一种歧视、排斥和不信任心理，导致“体制内”智库一支独大而“体制外”智库却艰难营生。据有关统计资料，中央政府部门81.5%的课题流向国务院及各部委所属的研究机构，地方政府部门也有83.5%的课题流向地方政府所属的研究机构。[5]由此可见，政府部门的决策研究课题存在严重的“内控”现象。这样，研究课题在体制内封闭发包的方式下，“体制外”智库完全成了“局外人”，根本不具备参与决策咨询竞争的资格和机会。此外，有时候政府部门掌握的关键信息或数