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保护耕地：要数量也要质量 　　构建耕地保护“数质并重”的制度，已成为新时期国土资源管理部门的重大课题。 　　自2003年中共十六届三中全会作出“实行最严格的耕地保护制度”的重大决策以来，中央高度重视耕地保护问题，但却一直面临着耕地保护实施与监管的困境。因为对地方政府而言，在耕地保护之外还有一个重要的目标，那就是发展地方经济，致使大量耕地被占用。 　　眼下，耕地保护形势更加复杂，面临着更大的压力和挑战。适应以人为本、“四化”同步、规模与质量并重的新型城镇化战略，中国耕地保护肩负着多重目标：保数量、保质量、保生态“三位一体”，保资源、保节约、保权益“三保并重”。 　　近日，《财经国家周刊》记者专访了国土资源部副部长王世元。他透露，自2013年以来，国土部已经研究起草了《关于大力推进建设占用耕地耕作层土壤剥离利用的通知》和《耕地耕作层土壤剥离利用技术规范》等政策文件，目前正在修改完善中，争取尽快出台。 　　王世元在国土资源领域工作了20多载，他表示，鉴于新型城镇化建设和基础设施建设需求，新增建设占用耕地将不可避免，国土资源部门将进一步强化耕地质量管护，力争从2015年开始，全面推动耕作层土壤剥离利用（也称“表土剥离利用”）上升为国家政策，管控性保护、建设性保护、激励性保护并重，推动耕地保护进入新时期。 　　耕地继续被占用的考验 　　《财经国家周刊》：如何理解新时期耕地保护工作面临的新要求和新挑战？ 　　王世元：应该说多年来我国耕地保护一直面临前所未有的压力和挑战。 　　长期以来，我国经济发展过度依赖投资拉动和土地资源的高消耗粗放利用，大规模的土地征收与开发建设占用了大量耕地。据第二次全国土地调查，仅1996年至2009年的13年间，全国因生态退耕、建设占用、结构调整和灾毁减少耕地超过2.03亿亩，其中大多数是优质耕地，仅东南沿海5省就减少水田1798万亩，相当于减掉了福建省全省的水田面积，相当于损失掉了180亿公斤的粮食产能。当然，补充耕地的力度也很大，基本实现了占补平衡。 　　当前，我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变，粮食安全和耕地保护形势依然严峻。“二调”数据显示，全国有12个省（区、市）建设用地总量已接近国务院批准《全国土地利用总体规划纲要》确定的2020年规划控制目标数。国情和省情都到了难以承受的程度。近来，习近平总书记反复强调“中国饭碗要装中国粮”，可见耕地保护对保证国家粮食安全之重要。 　　与此同时，我国经济社会发展呈现出新的阶段性特征，处于经济增长的换挡期、结构调整的阵痛期、前期刺激政策的消化期“三期”叠加期，各种矛盾相互交织，产业结构失衡，资源环境的瓶颈约束趋紧。随着“四化”同步推进，各类建设不可避免还要占用一部分耕地，并且大都占用的还将是城乡结合部的优质耕地。 　　目前，基础设施建设和城镇化建设被视为当前和今后一个时期促进经济增长的重点，可以预见耕地继续被占用在所难免。 　　首先，从新型城镇化建设来看，解决城镇化进程中1亿进城务工农民落户、1亿人棚户区改造落户和中西部1亿农民进城落户等“3个1亿人”问题，城镇规模必然拓展，必然会占用耕地。 　　其次，从基础设施建设来看，中央在全力推进铁路、水利、环保、能源等基础设施建设力度，比如明确提出今年全年要完成8000亿元铁路投资，“十三五”期间要建设170多个水利项目，加快“四交四直”特高压输电通道建设等。为了不影响国家上述重点基础设施工程建设进度，也为了落实占补平衡、占优补优的要求，近半年来，国土部在审查的单独选址建设项目补充耕地质量和补充水田的情况时发现，50%以上项目都是由各省（区、市）政府采取书面形式作出的承诺。今后如何履行这些承诺将是对各级政府的考验。 　　《财经国家周刊》：面对可以预见的耕地被占的情况，国土部在新增建设用地占用耕地的管控上，将采取哪些举措？ 　　王世元：大家都知道，国土部正在开展的一项工作是“三条红线”的划定工作，核心是坚持保护优先。第一条红线是划定永久基本农田红线。近日，国土部和农业部联合下发了《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，要求北京、沈阳、上海、南京等14个城市先行展开周边永久基本农田的划定工作。我们的工作重点是将城镇周边还没有划为基本农田而且容易被占用的优质耕地优先调整为永久基本农田;第二条红线是划定城市开发边界。就是精确把握好城市规模效益递减的拐点，用土地规划和供应的倒逼机制，科学控制城市规模、布局和发展，防止城市盲目贪大，占用大量耕地;第三条红线是划定生态保护红线，划定生产、生活、生态空间。 　　今年10月，国土部和农业部还联合下发了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，强化耕地保护，明确禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设，禁止擅自扩大设施用地