从我国社会保险改革的得失看社会保险立法应注意的几个问题.docVIP

从我国社会保险改革的得失看社会保险立法应注意的几个问题 郑功成 中国劳动保障报 2008-4-17 　　与其他国家立法先行的社会保险制度实践相比，我国社会保险制度开始也是遵循这一规则的。1951年制定的《中华人民共和国劳动保险条例》及其1953年的修订，就为当时的劳动保险制度提供了具体的法律依据。 　　改革开放以来，由于我国选择了渐进改革的发展道路，社会保险制度改革也不可避免地选择了试点先行、逐渐推进的改革方式，这种方式在早期可以避免摸着石头过河可能出现的大的失误，但也留下了许多不足与不良后遗症。现在的社会保险立法，当然既不是对20世纪50年代劳动保险立法的简单继承，也不可能像其他国家那样在没有制度的条件下，通过制定全新的社会保险法律来确立这一制度。我们只能在以往社会保险改革与制度建设的基础上，通过立法来最终促使这一制度走向定型、稳定并实现可持续发展。因此，有必要对近20多年来社会保险改革进行简要回顾与评估。 　　回顾我国社会保险改革有得也有失 　　我国的社会保险改革，是基于经济体制改革的迫切需要而开始的，它自20世纪80年代中期以来，事实上经历了三个阶段： 　　第一阶段从1986年至1993年，它以1986年国家实施劳动合同制、建立国营企业职工待业保险制度等为改革起步的重要标志，这一阶段是将社会保险改革作为国有企业改革的配套机制。 　　第二阶段从1993年至1998年，将社会保险制度明确为社会主义市场经济体系的五大支柱之一，在这一阶段，原有的劳动保险制度临近崩溃，而新的社会保险制度改革又被打上了日益浓厚的效率优先的烙印，政府亦未承担起支付改革成本的责任，不仅造成了数以百万计的离退休人员不能按时足额领到养老金，而且众多行业自我统筹导致社会保险制度的进一步被分割。 　　第三阶段是1998年以来，它以时任国务院总理的朱镕基主持政府工作时重点推进的“两个确保”、“三条保障线”为标志，通过政府（主要是中央政府）承担社会保险制度改革的相应成本，加快了社会保险制度的建设步伐。这一阶段以来，社会保险管理体制得到了一定程度的理顺，离退休人员的养老金与下岗职工基本生活保障金得到了保障，社会保险的社会化服务取得了重大进展。 　　回顾我国社会保险制度改革20多年所走过的历程，成就是有目共睹的。它主要体现在以下几个方面：劳动者依靠国家与单位的保险观念转变为接受责任分担。单位化的劳动保险制度基本实现了向社会化的社会保险制度转型。较好地化解了我国经济改革中的风险，维护了社会的基本稳定与国民经济的持续高速增长。部分地实现了社会保险制度的创新。这些成就的取得非常不易，因为世界上没有哪一个国家，能够对一套已经成熟并为亿万国民享有的劳动保险制度进行全方位的变革。 　　在充分肯定我国社会保险制度改革取得巨大成就的同时，有必要客观地总结并吸取以往改革中的失误与教训，因失误而导致国家与相关群体付出巨大代价，在社会保险制度进入由法律规范的定型阶段尤其需要吸取。 　　第一，效率优先的价值取向与建制理念，扭曲了社会保险制度追求社会公平正义的本质。 　　第二，制度分割、部门分割的格局，损害了社会保险制度的完整性与系统性。 　　第三，监管体制中的职责紊乱，损害了社会保险制度的健康运行与可持续发展。 　　第四，财政责任的模糊，损害着新制度的健康成长。尽管社会保险改革已经历20多年，但这一制度的财政责任在责任主体各方之间依然不清晰。 　　客观而论，以往社会保险改革中有些失误是由于摸着石头过河年代不可避免的，有些失误则是不正常的部门干扰与不负责任的人为因素造成的。以往的教训，为我国社会保险立法与制度定型提供了很好的借鉴材料，值得引起高度重视。 　　通过立法来确立社会保险制度 　　世界各国的社会保险制度都是通过立法来确立的，先立法后实施办法是这一制度的内在要求。这主要是因为社会保险制度是消除劳动者后顾之忧和不确定风险而给人以安全感与安全预期的，这一制度主体各方的责任也只有通过立法机关的讨论才能实现合理分担，这一制度的公平性、强制性与可靠性更是需要通过上升到法律规范才能得到保证。政府作为社会保险制度责任主体的一方，可以主导这一制度，但不能包办这一制度，其制定的社会保险法规也不足以确立这一制度，其强制性不足以促使用人单位全部参与，公平性则因为政府也有自己的利益问题而可能导致失衡。因此，社会保险制度不通过立法机关的法律规范，便不可能走向定型与稳定。 　　从现阶段国家发展的客观需要、城乡居民的普遍呼声及社会保险领域中存在的问题出发，我国社会保险改革确实需要尽快通过立法规范来进入定型、稳定、可持续的发展阶段。改革面临的问题急切需要通过法律规范给予明确回答，社会保险制度的稳定性与可靠性需要通过立法来确立，社会保险责任分担