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我国政府职能优化的理论思考（节录） 周志忍 政府职能结构不合理－总量失度基础上的分量失衡 当代任何政府都要履行政治、经济、社会、文化、教育几大类职能，所不同的只是侧重点和介入的广度、深度方面的差别。政府职能过度膨胀意味着职能总量的失度，职能结构不合理则表现为分量的失衡。 “职能结构”是指政府职能的构成及各类职能在职能总体中的比重和相对地位。可以说，当今各国政府的主要分野并不在职能的类别上，而在于职能结构的特征上。我国政府职能结构不合理主要表现在：经济职能过强，社会职能过弱；在经济职能中，微观管理职能过强，宏观管理职能过弱；对社会的管制功能过强，服务功能过弱。 不可否认，传统行政体制(本文指1978年改革开放以前的行政体制)在我国的形成具有某种必然性，也曾起到积极的作用。但回头来看，传统体制在形成时就孕育着许多难以克服的内在矛盾。 首先是目标多元性与手段单一性的矛盾。目标多元即政府追求的目标涉及政治、经济、教育、文化、社会等各个领域，手段单一性则表现为对行政手段的过分依赖。行政手段以权力为基础，层级节制、明确的权威和相应的服从是其基本特征。手段单一性在实践中表现为对对经济手段、经济杠杆的忽略和排斥，表现为人治取代了法制。其结果是目标和手段之间缺乏内在适应性，行政体制必然缺乏活力。 其次是政府的角色冲突和角色错位。由于政府部门的双重角色，本应由企业追求的东西实际上亦为政府部门所追求，从而导致角色冲突：一方面，作为企业的所有者，政府部门要追求经济收益和利润；另一方面，作为公共权力的拥有者，它们要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。这点类似于足球比赛的裁判兼任了一个队的领队，他面临两个冲突的目标：作为裁判他应该秉公执法，保证比赛公正进行；作为领队他的目标是保证自己的队获胜。可以设想，目标冲突的结果往往是领队的角色压倒了裁判的角色。对政府来说，当所有者的角色压倒了公共权力拥有者的角色，对经济效益的追求以牺牲社会效益和消费者权益为代价时，就是明显的角色错位。 第三是大一统要求和协调困难的矛盾。全能政府的特点是追求大一统，它要求全社会统一意志、统一行动来实现崇高的目标，而社会的统一又以不同层级政府、政府不同部门之间的统一为前提。统一靠协调来实现，而传统行政体制使得政府内部的协调困难重重。从管理学的角度来看，作为协调对象的单位若以算术级数增加的话，单位之间的关系系数则以几何级数增加，协调的任务量和困难性也以几何级数增加。如果从更深层次上找原因，所有者角色把政府部门的管理活动与其自身的经济利益密切挂钩，而围绕利益的冲突无疑比仅涉及权力范围的冲突要难以协调得多。 第四是政府责任无限性与能力有限性的矛盾。职能和权力范围的膨胀必然伴随着责任的膨胀。政府责任的无限性既表现为政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，又表现为社会对政府的依赖和无限期望。两者互为因果，相互强化。与责任无限性相对应的是政府能力的有限性。这里讲的能力并非一般管理社会得能力，而是实现自己确定的目标的能力；并非政府领导者个人的能力，而是政府作为整体的能力。政府能力的有限性可表述为：由于受客观条件和资源的限制，政府难以在所有职能领域中实现自己的目标，只能有所妥协、有所取舍。以经济领域为例，这种取舍的结果是牺牲效率换取公平，在“寡”的基础上实现了“均”。 最后从结果上看，传统行政体制的内在矛盾表现为理想与现实的矛盾。“人们常常在‘真理’的名义下捍卫谬误，用良好热忱的主观愿望代替冷静自处的客观规律。然而，悲剧正是孕育在从良好愿望出发的美妙构想之中。”“并不是逻辑和理论迫使我们相信市场经济，……而是现实迫使我们不得不相信市场经济。因为我们不能忍受贫穷和落后。”当计划经济向市场经济的转轨被提上议事日程后，建立在计划经济基础上并为之服务的行政体制的转轨就是不可避免的了。 政府职能转变提法的质疑 行政改革在我国是一个持续不断的过程。以精简机构为主要内容的行政改革建国以来可以说从未停止过。精简机构仅着眼于传统行政体制的外部特征，故历次改革均属于调适性改革。由于没有也不可能触及传统体制的内在矛盾，调适性改革不可避免地陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。 十一届三中全会开创了行政体制改革的新纪元。从十一届三中全会到1992年，可以说是行政体制转轨的摸索和积累经验时期。这一时期的行政改革基本上围绕四条主线展开：党政分开，权力下放、机构改革，干部人事制度改革。应该说，这一时期的改革取得了很大的成绩，但也忽视了一些重要的问题并产生了很多新的矛盾。虽然在此期间提出了政府职能转变的问题，但由于计划经济体制模式没有突破，政府职能转变因缺乏基础而成效甚微。当1992年正式确认由计划经济向社会主义市场经济转轨的目标后，行政体制的转轨随之进入实质阶段。 遗憾的是，除了类似“大社会，小政府”，“精干、廉洁、高效、