政策偏离与政府间的利益协调问题之研究.pdfVIP

政策偏离与政府间的利益协调问题之研究.pdf

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中国教育学会教育管理分会教育管理学学科学术委员会第10次学术年会 政策偏离与政府间的利益协调问题之研究 吴志宏‘ 在政策推行的过程中,常常出现所谓政策偏离现象,即政策实施的结果偏离了原定的政策目标。 通常所说的“上有政策,下有对策”就是政策偏离的典型表现。政策偏离并非不执行政策,而是通 过种种变通式方式,如替换性执行、选择性执行、象征性执行、附加性执行等,来影响或改变原定 政策的实施进程。在教育领域,随着我国教育财政的日益地方分权化,政策偏离现象有时也在发生。 如在解决农民工子女就学、实施素质教育、减轻学生课业负担、制止教育乱收费、课程改革等众多 问题上,我们都不难找到类似政策偏离的例子。 造成政策偏离的原因是多方面的,如政策本身是否正确,实施政策的资源条件是否充足,实施 者是否具有良好的个人素质等等,对此很多学者作了细致的分析。不过,在分析政策偏离现象的原 因时,有~点似乎还没有引起研究者的足够重视,这就是不同层级的政府之间、特别是中央政府与 地方政府之间的利益诉求及其协调问题。笔者认为,认识这一点对理解复杂的中国教育问题尤为重 要,因此本文打算在这一问题上作些分析和探讨。 政府、公共利益与政策行为 世界上大多数国家的政府“都被卷入制定公共政策的复杂事务中。公共政策是一种政府官员和 机构的权威性活动,它是用来满足被感知的国家需求的。它包括法律、司法公告、执行命令和行政 决定。”政府为什么要制定公共政策?原因很简单,因为要满足和推进公共利益,促进社会政治、 经济、文化等多方面的发展。从政策学理论层面来讲,人们一般不会对这一解释有太多歧异。然而, 一旦跨入政策实践领域,我们就会发现,问题往往就此而生。 首先,什么是“政府”?习惯上,人们总把政府看成是内在的统一体,来自于政府的政策被理 所当然地认定是内在协调的、一致的和无利益冲突的。其实不然,“政府”这个词,所代表的只是 一个笼统或集合的概念。在大多数国家,政府都是多层级的,即所谓多级政府。在中国,政府可以 是以国务院为代表的中央政府,也可以是以省、市、区、县等为代表的地方政府。一般而言,中央 政府制定国防、外交以及事关国计民生的跨区域性的大型公共政策,地方政府除落实来自中央的政 策外,也负责制定适应本地区实际发展的地方公共政策。在过去全国一盘棋的计划经济时代,各级 政府之间利益高度一致,上令下行基本通畅,故政策偏离现象较为少见。但时至今日,经过20多 年的改革开放,尽管政治一元化的格局没有改变,但经济、文化、教育等方面的多元化趋势却日益 明显。特别是1994年正式实行中央、地方财政分税制以后,中央与地方之间的利益格局发生了重 大调整,地方要为本地区社会发展尤其是经济发展负起更多的责任。显然,在这~背景之下,很自 然的,地方的利益诉求开始凸现,各级政府之间已不象原来那样表现出高度的利益一致性,除了共 同利益外,还有各自的利益追求。在具体的政策实践中,当地方政府发现,来自上级的政策与地方 利益相冲突,影响到当地的资源条件、民众情绪以及未来发展的时候,就难免有时会在执行中采取 变通、修正方法,由此导致政策的偏离。所以对于政策偏离的行为,我们要具体情况具体分析,充 分考虑到其存在的土壤条件。 其次,什么是“公共利益”,这在公共政策领域本身也是一个有争议的问题。虽然有人认为公 共利益是存在的,这就是大多数人的共同需要。但的确也有不少人认为,根本就不存在公共利益, 有的只是具体的利益。“公共”者内在具有一种集体属性,但“利益”者却只与个体期望有关,故 “在‘利益’的个人内涵和‘公共’的整体内涵之间一直存在着一种紧张关系”,我们不可能要求 每个人的期望都完全一致,因此也就很难说存在一种无差别的高度一致的公共利益。例如,教育政 ·吴志宏,教育部中学校长培训中心、华东师大公共管理学院教授。主要研究教育管理学、教育政策和教育法规等。 ·373· 中国教育学会教育管理分会教育管理学学科学术委员会第10次学术年会 策是用来调节教育领域的公共利益的,但是有的时候,不同的决策主体会对教育的这种公共利益作 出不同的诠释,而且教育政策所能影响到的受益面也会因地及因人而异。 再次,政府为推进追求公共利益而制定政策,但不同层级的政府所掌控的

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