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社会科学 2014年第 12期 谢增毅：中国社会救助制度：问题、趋势与立法完善 中国社会救助制度：问题、趋势与立法完善 谢增毅 摘 要：虽然我国已建立了社会救助的制度框架，但仍存在许多问题，主要包括： 社会救助的理念尚未完全确立，社会救助制度碎片化，缺乏社会救助对象和待遇水平的 明确标准，基本制度不健全。从国外经验看，社会救助具有以下特点和趋势：社会救助 制度作为应对贫困、促进社会公平的制度普遍受到重视，社会救助制度具有维护底线公 平的特征，越来越强调 国家救助和个人发展的结合，中央和地方政府合理分工、相互配 合，救助体系日益复杂，法律体系趋于完善。我 国应当根据本 国实际和国外经验，出台 社会救助法，确立科学合理的社会救助体系，贯彻城乡一体化、救助与发展相结合的原 则，完善社会救助的基本制度，以法治方式织牢保障困难居民基本生活的安全网。 关键词 ：社会救助；社会救助法；低保 ；医疗救助；临时救助 中图分类号 ：D912．2 文献标识码 ：A 文章编号 ：0257-5833(2014)12-0091—1l 作者简介：谢增毅，中国社会科学院法学研究所副研究员 (北京 100720) 一 、 问题的提出 十八届三中全会决定专门指出， “推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾 各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制”。虽然2014年2月，国务院通过了 《社会救助 暂行办法》，但该条例的法律位阶低，内容简单，还无法满足现实需要。因此，加强社会救助立 法研究，推进社会救助立法，仍是当前学界的一项重要课题。 当前，我国已建立了以最低生活保障、农村五保供养为核心，以医疗救助、住房救助、教育 救助等专项救助为辅助，以临时救助为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系。新型社会救助体 系，在保障困难群众基本生活权益、维护社会稳定等方面发挥了重要作用 。虽然社会救助的政 策已经出台，救助项 目和覆盖人群不断扩大，社会救助的实施效果显著，但社会救助制度体系还 非常薄弱，社会救助的法制化水平亟待提高。本文将以低保、专项救助的主要类型即医疗救助以 及临时救助为例，探讨 目前我国社会救助制度存在的问题，国外社会救助立法的特点和发展趋势 以及我国完善社会救助制度、推进 《社会救助法》出台的具体对策建议。 收稿 日期 ：2014-09-01 ① 刘喜堂 ：《建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁》， 《华中师范大学学报 (人文社会科学版)》2010年第 4期 。 9l 社会科学 2014年第 12期 谢增毅 ：中国社会救助制度：问题、趋势与立法完善 二、当前社会救助制度存在的主要问题 【一)社会救助的理念 尚未完全确立 虽然社会救助作为公民的一项权利已被法律所确认①，目前，中央有关文件也已经把社会救 助作为与社会保险、社会福利相并列的社会保障的重要内容，社会救助 已成为政府的一项重要职 责②，并体现在政府的政策和立法当中，但是，在相当长时间内，社会救助被看作是一种慈善或 施舍，而不是公民的法定权利⑧。特别是，中国的社会救助是通过政府政策的推动逐步推开的， 国家和政府在社会救助中的法律义务和责任 尚未定型。由于社会救助往往一开始不是建立在成型 的制度或法律之上，而主要通过中央的有关文件，试点并逐步推开，因此，不同地区开展社会救 助项 目的时问往往并不相同，各地政策，特别是救助范围和标准也存在明显差异，不同地区政府 的责任以及申请人和受助者的权利也不清晰。总体上，我国社会救助主要制度并未定型，社会救 助的对象范围和待遇标准并不清晰，申请人和受助人的权利以及各级政府的责任尚未明确。 (二)社会救助制度不统一 社会救助制度不统一主要体现在 以下几个方面： 1．城乡分立。中国在社会救助的制度设计上，农村和城镇存在明显差异。例如，最低生活 保障制度最初主要是为了解决城镇下岗职工的贫困问题，因此，最低生活保障制度首先在城市建 立，1999年国务院就出