日本公害防止协定制度研究的论文.pdfVIP

第四章环境监督管理制度建设与探讨 日本公害防止协定制度研究 李玲 (中国政法大学100088) 摘要 日本公害防止协定制度是日本成功的公害治理特色制度之一，对该制度的深入研究对我国环 境管理模式有重要的借鉴意义，有利于环境友好型社会的建设。本文介绍了日本公害防止协定制度， 重点分析了它的法律性质，并探讨了将该制度引入我国目前以行政强制为主的环境管理模式的重大 意义。 关键词公害防止协定法律性质 民事契约行政契约 公害防止协定是指污染性或生态破坏性设施者或行为者，与厂址地或行为涉及地的环境行政 机关或当地的居民团体，就环境影响的设施或行为在有关的技术规范、标准、补偿措施、社区关 系以及环境纠纷处理等事项，共同约定并遵守的书面协议①。它在国家法律和地方条例之间，以 及广大企业和地方政府之间，搭建了有效运行的桥梁，是Et本公害治理法律体系中的特色制度 之一。 一、公害防止协定产生的背景概述 日本普遍存在的地方公害防止协议最早可以追溯到1952年岛根县与山阳纸浆公司以及大和 纺织公司所签订的公害防止备忘录，这可以说是公害防止协定的先驱，但是它只规定了废水处理 设施的完善和损害发生的补偿方法，还不能说是综合性的关于公害预防对策的协定。1959年开 始，横滨市政府在该市根岸湾开辟海浦新生地，当时有八家公司将进驻该海浦新生地设立厂房。 早年因环境意识薄弱，在土地买卖契约中并无公害防止条款。直到1964年日本石油公司开始生 产并产生污染后，公害问题才开始被市民重视。在东京电力公司所辖的火力发电厂欲取得该海浦 新生地之际，在程序上应该取得横滨市政府的同意。但是该火电厂是街政策出资，并经电源开发 调整审议会决定的基本计划，依据《电力事业法》的基本规定，其必须经过经济部长的同意， 并由其负责监督。横滨市政府对此没有任何的法律和条例可以规范，仅有电源开发调整计划审议 会在设厂时，须征询县长之意见。横滨市政府遂用其拥有的同意权，与受让人签订土地买卖契 约，同时规定受让人的公害防止义务——必须设置污染防治设施及采取防治对策。该契约模式又 称为“横滨模式”，内容包括排烟、排水、噪音等管制方式及紧急应变措施，是综合性的公害预 防对策协定，广受各界注目②。至此，后来在日本乃至世界范围内公害治理方面发挥巨大作用的 公害防止协定制度正式产生，它的产生以及后来的广泛应用与当时日本特殊的社会、法律背景是 密切相关的： (1)当时公害管制的法规基准不完备，个别工厂企业虽遵守排放标准的规定，但工厂密集 地带高浓度的污染则无法避免。地方政府为确保当地居民的健康，对工厂企业要求比法规排放标 准更严格的基准。 (2)早年的公害管制仅于“公害防治与经济发展调和”限度内方能实施，若地方政府自行 ①台湾研究基金会：《环境保护与产业政策》，台北前卫出版社，1994。 ②鸣海正泰著：《企业的公害防止协定之横滨方式》，458号，279页。 中国环境科学学会学术年会优秀论文集(2006) 制定较中央法令更严的行政事务条例，将因违反“法律先占”①而被解为违法。因此援引采纳公 害防止协定来填补地方自治政府“欠缺行政权限”’的空白。上述横滨方式中的火力发电厂造成 的空气污染，水质污染规制许可权属于经济部部长，都道府县甚至乡镇市公所均无管制许可权， 公害防止协定确实有必要存在。 (3)依据法令管制时，其管制内容划一，却未必符合当地实情。而公害防止协定系基于双 方当事人的合意，可针对各个事业及地方需求采取较为弹性的管制。 (4)从企业与企业之间的角度观察，为求经济活动顺利推进，去除污染，博取居民的信赖 与之共存，具有实际效应。’ (5)采取协商之方式与根据法令一方管制方式大异其趣，公害防止协定符合日本型社会重 视和谐，事先疏通之传舭。也就是说，在1967年《公害对策基本法》颁布之前，因为没有统 一严格的污染防治法律，日本中央政府对产业污染防治的态度很不明朗；同时根据日本的宪法及 其法律传统，地方公共团体在国家法律之下有权通过法令和其他措施，原则上不能实施严于中央 的法规。但是当时公害问题层出不穷，且情况各异，地方公共团体只好利用这种非正式制度的办 法来解决不同污染源的污染控制问题。 二、公害防止协定的种类 公害防止协定最初通常是在作为工厂用地转让公有土地的时候，地方公共团