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在地方政府绩效管理中整合公民观点 ——对一个美国案例的研究 伺达基 引 言 在过去的20年中，绩效度量对于许多政府来说是备受欢迎的工具。尽管 绩效度量的思想最初是由纽约市政府的改革者在近一个世纪前倡议的，但在实 行了几十年之后它仍旧没有过时。恰恰相反，绩效度量方法不断改进，变得更 加精细复杂。虽然在数十年中，对投入、工作量、成本一效益的衡量是绩效度 量的中心，而且直到现在仍旧是其必不可少的部分，但现在的绩效度量更加注 重对结果和实绩的衡量，以及探究绩效度量方法与管理之间的联系。与此同 时，现如今政府官员在绩效度量中已变得更具战略性，人们期望他们能够明智 地利用绩效信息以便将绩效目标与行动联系起来，并且用以证明实绩和进步。 然而，绩效信息的主要使用者大体上还是同一批人——项目经理、预算分析 择和使用绩效度量方法。 本章的意图是探究公民在绩效度量中可能扮演的角色，讨论为何公民必须 更多地参与绩效度量，以及公民如何参与到绩效度量过程中去。本文同时以爱 荷华州的“公民发起绩效评估”(Citizen—initiatedPerformance Assessment)项目 为研究案例，查验公民参与绩效度量方法存在的一些技术性和政治性障碍，并 且探讨公共管理者如何克服这些障碍。 国家治理s公共预算 二、政府的绩效度量 所谓绩效度量是指使用量化指标衡量公共服务的产出、效率以及实绩。在过 去的20年中，尽管绩效度量的实践业已获得了众多政策制定者和管理者的关注， 但这种方法算不上一种革新。早在20世纪初叶，纽约市政研究局(皿eNewYork Bureauof Research)就已经提出要追踪公共项目的成本和产出，以便管理 Municipal YorkBureauof 者能够作出单位成本分析，进而改进效率，防止欺诈和腐败(New Municipal 地方政府逐渐采纳了绩效度量方法。此后，在20世纪50年代，随着纽约市政研究 局的若干早期改革者，比如FrederickCleveland，进入美国联邦政府，帮助其执行预 算改革，联邦政府也采用了绩效度量方法(Khan，1997)。 在过去数十年中，绩效度量不断改进，应用范围越来越广，而且变得越来 越复杂。例如，许多政府机构有好几十年仅仅关注产出、工作量以及成本效率 数据(见表1)。政府官员想要展现的是：他们对法律颇有抱怨，而且他们做 事最符合成本效率原则。然而，近年来，人们更多地将注意力集中于中间产 出，最终产出和待解释的数据上(Ho＆Ni，2005)。诸如“为何需要这种服 务”、“项目的目标和预期结果是什么”、“服务为谁提供”之类的问题被更为频 繁地问到，这就刺激公共管理者重新思考他们应当如何衡量“绩效”。 表1 警察部门绩效度量方法举例 关注点 举例 ●警察的人数 ●警车的数量 投入 ●每个警察的训练时间 ●警察部门的支出金额 传统的绩效 ●每个警察的巡逻里程数 度量方法 产出与 ●接到紧急呼叫的次数 工作量 ●进行犯罪调查的次数 ●在初等学校举行预防犯罪的谈话的次数 ●案件结案的平均时长 效率 ●处理一件交通罚款所需的平均时长 ●每巡逻一英里的平均成本 在地方政密绩效管理中整合公民观点——对一个美国案铜的研究