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推进依法行政中存在问题之成因 　　从调查情况看，当前基层政府依法行政难以令人满意的占前三位的原因依次排列为：对行政机关及其工作人员的监督制约不到位、不够有力;行政管理体制上存在一定障碍;行政机关工作人员包括各级领导干部的法律素质不高。从更广的意义上分析当前我国依法行政存在的问题与困难，主要可以归为以下原因： 　　一是行政权力的行使受制于市场经济体制完善和政府职能转变的进程。“行政机关随时会为了贯彻改革开放政策的需要，抛开旧有的、不合时宜的法律，解放思想从有利于经济发展的高度出发，理直气壮地违法行政”。[9]当前我国社会主义市场经济体制正处于建立和完善过程中，虽然市场经济体制基本框架已经确立，但是市场经济各项制度的发育完善却是一个长期的过程，行政权力应当如何对市场经济活动进行监管，处于不断的调整和改革完善过程中。行政权力对市场调节活动的放权也是一个循序渐进的过程，与此同时，政府与国有企业、政府与事业单位的分离也需要一个过程，这些都决定了行政权力还不能完全按照市场经济体制的法则对市场活动进行监管，行政权力在一定历史阶段还必须管理一些不该管、管不好的事情。与市场经济体制相适应的政府职能转变是一个长期的历史过程，在管理手段上也不可能完全依照市场经济体制的要求规范行政监管手段和方式，如近年来政府组织对施工企业拖欠农民工工资问题进行集中清欠等本不属于行政权力干预的领域。“管制行政在社会秩序的要求中总是把行政管理体系及其运行体系作为基本的关注点，行政权和行政行为被置于整个社会的中心位置”。[10]我国现阶段依法行政的历史性特征决定了行政权力不可能完全依照成熟市场经济体制下的规范化要求来运作，由此必然导致在具体行政活动中的乱作为。同时，由于我国不同地域经济发展水平差异较大，而国家法律政策的执行讲究“一刀切”，以至部分地方政府领导认为“一刀切”会“切掉发达地区的尾巴，切中欠发达地区的头”，因此这种情况下，如果完全按照国家法律政策办，就会限制地方发展的机遇。 　　二是行政权力的行使直接依赖于行政管理体制改革的进程。“依法行政不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命”。目前我国行政管理体制改革仍处于探索发展阶段，行政管理体制中的责、权、利划分仍在不断进行调整，行政管理体制中还存在一些不利于依法行政的制约因素，导致上级行政机关与下级行政机关、政府与所属行政部门、垂直行政部门与属地行政部门、政府首长与部门领导之间责、权、利尚未完全统一，由此导致在具体行政管理中推诿扯皮、相互打架现象发生，而重复执法现象也比较严重。行政执法财政经费、人事编制管理中还存在一些制约因素，如调查中行政机关工作人员认为行政执法体制存在的问题主要表现在执法经费缺乏充分保障、执法力量过于分散、基层执法权不足等方面。特别是行政管理体制调整中不断扩大的垂直管理倾向，尽管从近期效果看，会对某些行政管理领域的违法行政和地方保护具有一定的遏制作用，但是从加强行政执法监管、保障行政执法机关依法行政的根本角度看，仍属于治标不治本的权宜之计。因为上级政府与地方政府都有法定的管理职责，上级政府通过各部门的工作，对社会实施宏观管理和监督，地方政府全权负责当地社会事务和各项管理，两者责权相对，构成了对整个社会的全面管理。只有当行政改革以提高政府效能、增进社会公益、提高国际竞争力为目标，尝试用新的理念(如民主、分权、服务、经营)对行政管理进行根本性或方向性调整，才能实现“政府再造”。 　　三是对行政机关，特别是对领导干部的考核机制和监督制度不健全、不完善，导致行政机关、领导干部依法行政积极性不足。这主要体现在：行政机关领导干部政绩考核一段时间以来偏重于经济发展指标，尤其是对招商引资任务的考核，对涉及人民群众合法权益保护的考核也多反映于社会稳定和信访数量方面，甚至出现由于上级政府加强对下级政府信访数量的考核，导致下级政府不得不违法迁就少数行政相对人“小理大访、无理上访、越级上访、没理缠访、蓄意闹访”等要求，以求做到息事宁人。上级政府对行政机关依法行政的考核，如行政行为行政复议、行政诉讼案件发生率、行政机关红头文件合法情况等“硬性”指标，一般都没有纳入监督考核的具体指标体系;在政务公开方面，重行政结果的公开，轻行政过程的公开;重行政成绩的公开，轻行政失误的公开;重抽象文件的公开，轻具体行政行为的公开均在各地有不同程度的存在;在一些地方甚至出现行政直接干预新闻媒体正常采访监督活动的现象。在行政机关内部，由于行政民主集中制在具体执行过程中强调行政首长负责制，忽视行政机关内部民主制度建设，导致行政机关行政首长权力过于集中，而党内监督、上级监督、人大监督、法院监督等作用发挥不够，容易造成行政首长滥用行政权力的问题。目前对领导干部的监督考核与激励机制主要是由上而下的，是单方面的。所以，造成