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集体林采伐制度改革中采伐指标分配研究 ——基于江西省安福、铜鼓农户调查 杨萍 张红霄 南京林业大学经管院 摘要：通过对江西省安福县、铜鼓县6个案例村采伐指标分配实地调研和问卷分析，重点对用材林采伐指标的分配情况和存 在问题进行了研究，认为在集体林采伐制度改革的背景下，乡镇政府利用采伐指标分配进行权力寻租的情况依然存在，农户 面临指标申请难、指标申请成本高等问题。在此研究基础上提出；明确私有林的采伐许可性质，规制私有林采伐指标分配中 行政机关自由裁量权过大的问题。 关键词:采伐指标；分配；私有林；采伐许可 即村组将采伐指标按照人口平均分配到户。以铜鼓县A村为例，该村20个受访农户中林改后13户有 采伐林木的情况，基本都分到了采伐指标。各村组村民分到的采伐指标不同，有的每年只能分到O．4-0．5 立方米指标，有的能分到3-4或4．5立方米指标。由于分配到的指标少，对于采伐量大的农户根本不够， 因此有农户仍然会将林木卖给木材商贩或通过关系获得更多的采伐指标。 2．采伐指标按需分配，各户轮流 即村组按蓄积量、出材量将采伐指标分给提出采伐申请的农户，一年大约能分3．4户，多户申请而指 标有限则轮流取得采伐指标。以铜鼓县B村为例，该村20个受访农户中林改后采伐过杉木的有14户，有 5户申请到了采伐指标，占比36％。申请不到采伐指标的农户则将林木卖给木材商贩或通过当地的木材加 、干厂墨得采伐指标。 二j案例村用材林采伐指标分配中存在的问题 (一)采伐指标分配由乡镇决定存在的问题 采伐指标“由乡镇决定”的本意是通过对符合采伐条件的山场逐块实地核实，在按照林木林龄大小依 次排序的基础上，乡镇政府将采伐指标分配给林权所有者，实现指标分配“资源说了算”。但在实际运 行过程中，采伐指标真正落实到林权所有者的比例较少，乡镇政府以及林业站在采伐指标分配中的自由裁 量权过大，并且缺乏相应的约束和监督机制。在安福县的一个案例村中，18个受访农户中林改后采伐过林 木的有9户，其中8户都是将林木卖给了木材商贩，用村民的话说是“林改后采伐指标由县里分到乡里， 乡里将采伐指标卖给老板，老板到我们村子采伐”。采伐指标可以被看作是一种稀缺资源，采伐指标的分 配是行政许可的结果，行政许可因为涉及对有限资源的分配，许可结果给被许可人带来了经济利益，【2j这 种经济利益不仅表现在被许可人可以合法采伐林木获得收益，更重要的是有采伐指标的林木具有一定的附 加值…安全性，所谓安全性可以理解为在交易、运输过程中不会因无证而被没收或罚款。这种经济利益还 体现在有采伐指标的林木价格高于无采伐指标的林木价格，其差价即是采伐指标的价值。正因如此，学者 担心的采伐指标被权力群体和财力群体掌控的现象在采伐制度改革中并没有消除或减少，权力群体将采伐 指标作为寻租工具以获取非法利益，财力群体利用资金取得采伐指标再进行倒卖或低价收购林木，其结果 导致多数农户无法通过正当程序获得采伐指标，造成有关系的农户通过关系获取采伐指标，没有关系的农 户则只能将林木卖给木材商贩。甚至无证采伐。 (二)采伐指标分配由村组决定存在的问题 采伐指标“由村组决定”的结果是按照人口或可采资源分配采伐指标。按人口分配采伐指标，实际上 是将采伐指标看作是一种人人有份的资源，这种分配似乎是公平的，但需要思考的是人口与可采资源并不 具有直接的对应关系，人口多并不意味需砍伐的林木多。此外采伐指标按人口进行分配，会造成有限采伐 指标的“稀释”，并导致这样的现象：一些农户有指标但暂时不需要砍伐，而有的农户需要砍伐但指标太 少不能满足其需要，结果是农户之间相互调剂指标或买卖指标。 采伐指标分配由村组决定使得采伐指标在村组层面真正落实到了林权所有者手中，原因在于村民互相 之间在采伐指标分配上能够起到很好的监督作用，用村民的话说“如果搞关系的话，组里村民会举报的”。 但也存在一定的问题，村组可支配的采伐指标有限。铜鼓县B村林改后每年杉木指标是200多立方米，该 村共有21个村组，村民告诉我们有的村组分到的采伐指标只有9立方米，有的村组是12．13立方米，根本 满足不了农户的采伐需求，农户认为分配给自己的采伐指标有等于没有。因此仍然出现了农户将林木卖给 有采伐指标的木材商贩、通过关系获取采伐指标、买卖采伐指标等情况，例如铜鼓县A村林改后每年采伐 一：’