宏观政策环境影响评价制度的研究.pdfVIP

·98· 全国规划环境影响评价技术与管理优秀论文集(2007) 宏观政策环境影响评价制度研究 张忠潮尹满萍 (西北农林科技大学人文学院陕西杨陵712100) 摘要宏观政策对环境带来的影响很大。对宏观政策开展环境影响评价是由中国的基本国情决定 的；是构建和谐社会和“两型”社会的需要；是实现环境影响评价目的，保护环境的需要；是保障宏 观政策科学性的需要。为了推动宏观政策环境影响评价开展，文章对宏观政策环境影响评价制度进行 了分析论证，并提出建立专门的战略环境影响评价审查机构、宏观政策环境影响评价法律化规范化、 司法介入宏观政策环境影响评价等构想。 关键词宏观政策环境影响评价制度 我国于1979年确立环境影响评价制度。2002年lO月正式颁布《中华人民共和国环境影响 评价法》，但实施的效果不尽如人意，我国的环境状况并没有得到明显改善。辽河、淮河、黄 河、松花江水质较差，海河、东海、渤海污染严重；渭河、汾河、涑水河、北洛河仍为重度污 染；工业污水、生活污水排放量呈上升趋势。我国环境退化的速度没有得到有效的控制，资源正 在被过度、过速利用，经济持续发展的环境资源基础遭到破坏。2005年的“环保风暴”暴露了 我国环境影响评价在实施中存在的诸多问题，掀起了拷问环评执法的热潮。战略环境境影响评价 已成为众学者的研究焦点。它是我国实现可持续发展、建设资源节约型和环境友好型社会的重要 工具和手段。但有关宏观政策环境影响评价的理论的研究还处于初始阶段，很不成熟。对宏观政 策环境影响评价进行研究，不仅具有重大的理论价值，而且具有重要的现实意义。 一、宏观政策对环境的影响 美国公共政策学者劳伦斯曾经对宏观政策的程序作出过一个明确的定义，即：政策过程是在 一定的社会环境条件下的组织内部里一小组人在一起共同决策以影响公众行为的过程…。可以 看出，政策是政府影响公众行为的措施，政策的实施对公众的行为有引导作用，尤其是宏观政 策。因此，政策是政党和国家实现领导的有力武器。在我国，我们党和国家历来都非常重视政 策，甚至将政策和策略看作党的生命，这都源于政策在我国社会管理中的作用。依照公共政策学 的理论，政策都有政策目标，不同的政策会有不同的目标，然而，在众多的政策中，唯有生态环 境政策的第一目标是生态环境的好转，当然，我们不是说其他大量的政策就不保护生态环境，而 是说不会将生态环境保护作为第一目标。还有相当多的政策不以生态环境保护为目标。因此，在 政策实施之后，随着政策目标的实现，生态可能受到破坏，环境可能受到污染。 过去我国由于政策失误而对环境带来的严重破坏，不胜枚举，教训深刻。如20世纪50年代 的大跃进、大炼钢铁、毁林毁草开垦、围湖造田等等一系列错误政策，导致了大面积灾难性的生 态和经济后果。改革开放之初，在矿业上的“大矿大开，小矿放开，有水快流，国家、集体和 个人一齐上”的政策，导致了全国性的乱采滥挖，对矿产资源造成巨大的毁坏和浪费，而且也 严重污染和破坏生态环境障】。如今又实行“关十五小企业”、“关小煤窑”。如果在政策制定时考 虑到对环境的不利影响，我国环境就不会遭受如此悲惨的命运了。实践证明，我国的生态环境恶 化，与实行不当法律法规、政策有着间接或直接的关系，政策失误是主要原因。近年来，我国陆 续出台的“十一五”规划、西部大开发、户籍改革政策、天保工程以及发展基因工程等重大决 策，无不潜藏着对环境的重大影响。有的影响已显现出来。如：西部大开发的推行，使脆弱的西 部生态环境更加危险。“天保工程”的实施，进一步加速了天然林的砍伐，岌岌可危。 第二届全国规划环境影响评价技术与管理交流会 ·99· 从以上的论述中我们可以发现，政策对环境的影响大致可以分成两种，一种是政策引导公众 行为，而行为的结果是生态破坏、环境污染，如：毁林毁草开垦、围湖造田等等，我们把这称为 直接影响；另一种是政策实施引起社会变化，而社会变化导致某中现象，这种现象引起生态破 坏、环境污染，我们把这称为间接影响。不论是直接影响还是间接影响，可能是来源于政策本身 存在的问题，也有可能是政策执行的问题，如：政策执行的力度、强度过大获过小；政策周期过 长或过短；政策执行没有及时税政策环境的变化而调整等等。当前，我国科学技术突飞猛进，社 会经济快速发展，社会专业分工越来越细，社会关系越来越复杂。