集体建设用地流转收益的形成探析.pdfVIP

集体建设用地流转收益的形成探析 洪亚敏 一、问题的提出 当前中国正处于城市化的快速增长期，基于人多地少的基本国情，中央政府 对城市新增建设用地实行严格的指标控制，部分城市建设用地紧缺，供求矛盾十 分突出。据有关研究测算，中国若要在2020年达到城镇化率60％、工业化率70％ 的目标，需要新增1-5亿亩建设用地。而在坚守18亿亩耕地红线的强力约束下， 在此期间实际可供增加的建设用地不足3000万亩，将面临1．2亿亩建设用地缺 口，这很可能成为制约中国经济发展的最为严重的资源性约束。 与城市建设用地日趋紧缺相对应的是数量巨大的农村集体建设用地多被低 效利用。据统计，中国的农村集体建设用地总量达1700万公顷，大约相当于全 部城市建设用地700万公顷的2．5倍’。以地处中国东部地区且人口分布密度较 高的江苏省为例，2004年土地利用变更调查结果显示，该省人均村庄用地面积 达218平方米，与人均城镇用地面积63平方米相较，前者相当于后者的3．5倍。 农村集体建设用地的低效利用与大量闲置，对国家而言是稀缺资源的浪费， 对农民集体而言是集体资产收益的损失，对地方政府而言则意味着潜在税源的流 失。于是在利益机制的驱动下，在地方政府或农民集体(成员)的主导下，农村 集体建设用地流转先是在个别地区试探性开启，随后迅速被其他地区仿效、进而 渐趋普及。如今在一些省区，因集体建设用地流转而形成的集体土地工商化利用 已是颇具规模，特别是在一些东南沿海地区，用于发展二、三产业的集体建设用 地已然占据了当地建设用地的半壁江山，这不仅有力地支持了当地的工业化与城 镇化进程，为地方政府提供了可观的财政收入，同时也为农民集体带来明显高于 农地的经济收益。因此就总体情况看，地方政府与村民集体对农村集体建设用地 流转的评价无疑是褒多于贬。 回溯各地推进集体建设用地使用权流转的初始目的，可谓多有不同：或为解 决乡镇集体企业的土地资产处置，如浙江的湖州：或为盘活集体土地，以解决开 发区的供地不足，如江苏的昆山；或为促进当地的工业化并试图将民间的越轨之 举纳入规制的轨道，如广东的南海等。而各地的相同之处，则在于实施集体建设 用地使用权流转后，客观上为当地农民集体保有了建设用地的所有权，使之能够 凭借自有土地持续分享社会经济的发展成果，同时也促进了当地的工业化与城市 化进程。 尽管多数地区在试行集体建设用地流转中取得了较为显著的成效，但仔细研 究现行法规以及中央及地方的相关政策，并依“上位法优于下位法、后法优于前 法以及特别法优于一般法的法律适用规则，不难发现，上述地区的多数集体建 设用地流转依然处于合理不合法的尴尬境地。 并且，如果进一步细观各省市已出台的集体建设用地流转管理办法，可以看 到各地有关集体建设用地流转的价格确定、收益形成以及收益分配的相关条款 等，多存有较为明显的差异。例如，同于2001年出台的浙江湖州与安徽芜湖的 集体建设用地流转办法，前者规定土地收益分配遵循谁所有谁收益的原则，土地 行政主管部门只按土地流转收益金额收取5％的手续费；而后者则明确规定，土 地收益要在土地所有权人与市、县、镇三级政府之间分配。大相径庭的收益分配 规则，无疑会影响到相关地区农民集体及其成员的土地权益，并成为影响社会稳 定的不和谐因素。 随着物权法的实施，随着建设用地因经济稀缺所引致的快速升值，农民集体 及其成员维护自有土地权益的意识日趋强烈，实现集体建设用地的市场化流转以 及流转收益的合理分配，已然成为集体建设用地产权制度改革中一道绕不过去的 坎，亟待各方予以重视，并积极探寻符合经济规律且依法合规的解决之策。 通常，集体建设用地使用权在流转中会产生收益。流转收益的大小，取决于 流转价格的高低与流转数量的多少。在各地区的集体建设用地使用权流转的试点 实践中，流转的价格与数量不仅取决于土地的区位差异，而且在很大程度上取决 于流转行为由谁主导。现实中，不同的流转主导方将影响甚至决定流转价格的确 定、流转收益的实现、流转收益分配关系的构建，进而形成不同的流转收益分配 格局。 二、流转价格的确定 流转价格是度量集体建设用地使用权流转价值的尺度。集体建设用地的流转 价格依流转的时间长短不同，可分为流转的年租金价格与多年批租价格两种形 303 式。在土地流转量既定的前提下，流转价格的高低将决定可供参与分配的收