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关于最严格水资源管理制度的探索 ——在中国水利学会2011年学术年会上的报告 山东省水利厅厅长、山东水利学会名誉理事长 杜昌文 1年1O月 (201 北京) 各位领导、各位专家： 首先感谢中国水利学会为我们提供的这次向大家报告我省有关探 索建立最严格水资源管理制度情况、以求教于各位专家的机会。实行 最严格水资源管理制度，是党和政府基于我国水资源形势科学判断作 出的战略抉择。山东作为先行先试省份，在水利部的指导、支持下， 自2009年以来，从基本省情水情出发，围绕破解水“瓶颈制约，进 行了一系列积极探索，现就有关情况简要报告如下： 一、破解山东缺水之困的思考 山东地处黄淮海平原，属我国北方缺水省份。全省多年平均降水 量679．5毫米，水资源总量303亿立方米，人均占有量322立方米， 约占全国人均量的1／6、世界人均量的1／25。不仅水资源严重匮乏， 而且时空分布极为不均，年内降水时间主要集中在7、8、9三个月份， 降水量占全年的70％多；年际间变化更大，据水文记录．年降水量最 大值为l154毫米，最小值为416毫米；空间分布由鲁东南向鲁西北递 减。全省水资源的可持续利用面I|缶一系列挑战。 长期以来，为破解水“瓶颈”制约，我省在开展大规模水利工程 建设的同时，不断强化水资源管理，大力推进节水型社会建设，万元 一39— 灌溉水有效利用系数提高到了O．6。以约占全国l％的水资源，灌溉了 约占全国6％的耕地。生产了约占全国8％的粮食，养育了约占全国 7％的人口，支撑了约占全国10％的经济总量。在经济高速增长的背 后，也为之付出了过高的资源环境代价，全省地表径流开发利用率已 超过50％，地下水开发利用率高达90％。部分地区由于连续多年过度 开采地下水，导致地下水位下降、漏斗区面积扩大，甚至引发了地面 沉降、河道断流、湿地萎缩、海水入侵等一系列生态环境问题。 即便如此，一般年份全省水资源缺口仍有40亿立方米，随着经济 总量的不断增大，特别是工业化、城镇化和农业现代化进程的不断加 快，对供水安全保障提出了更高要求，如果不改变现在的用水方式和 发展方式，全省水资源供需缺口还将进一步加大，再加之全球气候变 化影响，极端天气事件不断增多，山东水资源短缺、水灾害威胁、水 生态退化并存，过度超采、用水浪费、水体污染并存的局面将更加突 出。很显然，这种发展路子是不可持续的。因为淡水资源谁都离不 了，啥也替代不了，区域水资源总量人为增加不了，依赖国际市场也 解决不了。任何一个地区的可持续发展都必须以水资源的可持续利用 为前提。超出当地水资源禀赋条件和水环境承载能力都难以保障可持 续发展。我们通过系统调研，深入分析，集思广益，在全省上下凝聚 成了如下共识：只有实现水资源的可持续利用。才能支撑和保障经济 社会的可持续发展；只有严格控制用水总量，把区域年度用水总量控 制在正常年际间可更新、可补充、可循环的范围内。才能实现水资源 的可持续利用；只有通过立法建立最严格水资源管理制度，才能控制 住区域用水总量，并以此形成“一控双促的倒逼机制，促进用水方 式和发展方式转变，在节约用水、开发利用中水、淡化利用海水等非 常规水源，提高重复利用率的同时，因水制宜，量水而行，优化经济 布局。调整产业结构，转变发展方式乃至生活方式，推动经济社会真 一40— 正步人科学发展轨道。 二、最严格水资源管理制度的框架设计 2010年9月14日，省政府第81次常务会议审议通过《山东省用 水总量控制管理办法》 (以下简称《办法》)，并以227号令公布，自 201 1年1月1日起实施，以此为标志，我省基本构建起了最严格水资 源管理的制度框架体系。在制度框架设计与构建过程中，我们重点强 化了五个关键环节。 一是科学制定控制指标体系。设定以可用水总置为重点的控制指 标体系是构建最严格水资源管理制度的基本前提。我们着眼于地下水 采补平衡和区域水资源可持续利用．组织专门力量测定了全省及各市 县可利用水资源总量，并编制了各级《水资源综合规划》，相应确定了 全省及各市、县的用水总量、用水效率和水功能区限制纳污控制指 标。形成了省、市、县水资源管理的“三条红线”o连同黄河干流分配 给山东的65亿立方