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法人外部治理结构中政府和高校的关系 　　【摘 要】为了适应市场经济发展和建设公共服务型政府的需要，事业单位法人治理体制改革已经在全国展开。高校法人化是大学制度的重要的改革，由于我国特殊的国情环境，决定了高校法人治理结构的构建不是单面的高校自身的结构构建，而是应该采取由政府引导下的高校法人治理结构的构建，确立我国高校的法人地位需要重新厘定高校与政府间的关系。文章通过政府与高校的外部治理关系分析，引入国外高等学校法人的外部治理经验，大致梳理了我国的高校应该如何进行体制的改革，如何与政府构建良性关系。 　　【关键词】外部治理；政府行为；政府与高校的关系 　　高校法人治理结构对于我国高等教育管理是一个新概念，随着我国经济的不断发展，建立和完善我国高校法人化的地位，借鉴外国高校法人治理结构的相关内容，对完善我国高校法人治理结构，特别是结合我国特有的国情建立我国高校法人治理结构的研究将起到积极的理论意义。我国大学传统的治理模式兼具有政治控制和科层制的双重特征，主要以政府为导向，建立政府与高校新型关系是构建高校外部治理结构的基本思路。因此，我国政府与教育组织应建构一种良性互动关系。 　　一、高校法人治理结构的内涵 　　高等学校实行法人治理，就是将高等教育由单纯的政府投资转变为广泛吸收社会力量多渠道投资办学的发展模式。高校法人治理的本质是合同关系，即以简约的方式规范高校各利益相关者的关系，治理他们之间的交易，其功能是配置责、权、利，并以此构建高等学校内部领导体制、内部行政体制和内部学术体制有机联系、协调运行的制度框架体系，以及高校与政府、社会的关系。 　　高校法人治理结构，是指在一定的财产权制度基础上，为实现高校的教育目标，就高校内部治理的组织结构设置及其相互之间权力配置、制衡与激励等所进行的制度安排以及对高校与外部利益相关者等关系进行处理的机制安排。高校法人治理结构是建立现代大学制度的关键，从我国的法律实践和教育管理实践看，高等学校的外部治理结构主要就包括政府管理权和公众监督权等。 　　二、政府与高校法人外部治理关系出现的问题 　　1995年《教育法》颁布实施，明确规定学校及其他教育机构具备法人地位；1999年颁布的《高等教育法》更加明确规定了高校享有的自主办学权。尽管从法律的意义上讲，目前我国高校拥有了办学自主权，但是由于长期计划经济形成的“大政府”观念、思维方式和运行习惯，在其发展过程中，政府与高校的管理关系并没有完全理顺。政府作为高校国有资产的投资主体，应该设立专门机构作为国有产权代表，履行其对高校资产所有者的管理职能。但是目前政府在有些方面却没有尽到对高校的管理责任，还存在一定“缺位”。 　　高校校长集代表所有者的委托人与代表管理者的受托人于一身，从而造成国有产权的虚置，来自所有权的外部经济监督被弱化。如政府作为出资者和所有者，对于公办高校的发展规划、建设规模、贷款额度等重大事项，应该起到决策主导作用。而现实是，对于这些重大的决策，则往往是各高校领导层自己拍板决定，上级主管部门在有些情况下处于形式上的批准或提醒过问的次要地位。目前，全国许多高校贷款规模庞大，财务风险凸现，据2005年中国社科院社会蓝皮书披露的数据，公办高校的银行贷款规模达1500～2000亿元。而贷款额度太高，部分高校已没有偿还能力。这些问题正反映了政府作为所有者“缺位”。而另一方面，有些该由高校自主办理的事务，政府又干预过多，形成“越位”。在高校与市场“接口”的“外循环”方面，行政干预仍然很强，而市场调节机能弱化。目前，一些民办高校的外部治理情况也不尽如人意，主要表现在以下几方面： 　　第一，法治环境的不完善。突出的体现在法规政策体系的不完善和冲突法规规范的解决机制的缺失这两方面。比如，对关系到民办高校持续发展的根本性问题――产权归属问题，《民办教育促进法》只是作了原则性的规定，实际操作中实施难度很大，往往流于空泛，无法解决实践中的问题，亟需“实施细则”加以明确，但是在之后的《民办教育促进法实施条例》中却对产权归属问题回避了。这表明，需要制定相应的法规、规章以解决现阶段民办高校发展中的存在的现实问题。 　　第二，政府公共政策的不完善。民办高校属于准公共产品，具有溢出的社会效益，所以需要政府公共政策的引导和扶持。但是从目前来看，财政资助政策的缺失和平等待遇政策的不到位，加剧了民办高校的资金困难，促使民办高校的办学行为偏向市场化，同时还会加剧社会对民办高等教育的不信任，从而制约民办高校的健康发展。 　　第三，政府宏观管理体制的不健全。主要表现在管理机构设置的不健全、权力界定的不清晰、管理手段的单一化和政府职能的缺位与越位四个方面。其中，政府职能的不完善是核心，缺位和越位意味着政府对民办高校的管理还没有从全程管理、直接管理转变到法制规范、信息服务