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城市流浪乞讨人员救助制度探析 ——对杭州市的实证研究 浙江工业大学何晓柯 【内容提要】2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布，旧的“收容遣送制度”同时被废除。新制度实施六年来，有效解决了城市生活无着人员的流浪乞讨问题，为维护城市社会治安，有力地促进了社会的和谐与稳定，得到了广大群众的一致拥护。但由于新制度在出台时比较仓促，实际运行中发现了一些存在的欠缺和不足。本课题基于对杭州市的实证调研，在充分肯定新制度进步意义的前提下，全面分析新制度实施以来杭州市流浪乞讨人员救助管理工作取得的成功经验以及面临的问题，并在此基础上提出了进一步改革和完善救助管理制度的意见和建议，以及解决城市救助管理工作存在难点的建议与措施。 【关键词】杭州；流浪乞讨人员；救助制度；实证研究 引 言 城市生活无着的流浪乞讨人员是城市中一个特殊的困难群体，他们居无定所，靠沿街乞讨的方式获取钱物来生存。2003年“孙志刚事件”之后，流浪乞讨现象成为社会各界普遍关注的一大焦点问题，并引发了救助制度迅速变革，实施20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）被废止，取而代之的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）。从“收容遣送”到“救助管理”的转换折射出了人权保障的光芒，体现了法治进程中的人性关怀，是我国社会的一个巨大进步。 2003年8月以来，杭州市结合自身实际提出了《关于杭州市城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的意见》（杭政办函[2003]254号）等，召开了杭州市流浪乞讨人员长效救助专题会议，制订了相关部门长效救助管理的文件等各类救助法律政策。实施六年多来，杭州市的流浪乞讨人员救助工作走在了全国前列。在扎实开展流浪乞讨人员救助管理工作的过程中，杭州市不断创新救助管理手段与方法，大力完善救助管理体系，建立了关爱性救助管理模式，有效保障被救助人员的基本生活权益和人身权利，取得了较好的社会效果。但是，“天堂”杭州这个东南沿海经济发达“中国最具幸福感的城市”，在以她的精致开放、大气包容以及优美的景色，吸引无数中外游客及创业者到来的同时，她也成为越来越多流浪乞讨人员的乐园。在跟杭州市救助站领导访谈时了解到，在杭州城内的外来乞讨人员，每月数量高达1000人左右。这使杭州市的流浪乞讨人员救助工作面临更为严峻形势：大量流浪乞讨者向杭城集聚，数量较2003年前非但没有减少，反而有增多的趋势；很多流浪乞讨者集中在繁华的闹市区乞讨，甚至出现了强讨、强要、职业乞讨等，他们宁愿露宿街头，而不愿进救助站接受无偿救助；救助站中也出现了反复救助的现象。这些奇特的现象其实也普遍出现在全国其他城市的街头，是新制度不足产生的问题么？杭州市是如何应对这类工作难点和问题的，取得了哪些有益经验，目前还存在哪些困难和不足，这一系列问题都值得我们去深入探讨。基于此，开展对新型救助管理制度和杭州市流浪乞讨人员救助工作的研究，具有十分重要的现实意义。 本课题首先对建国以来我国的救助管理制度变迁情况进行了分析，接着对杭州市救助站进行实地访谈研究，获取当前杭州救助工作的总体概况、新型救助管理制度实施现状、救助实效和存在问题等第一手丰富而翔实的资料数据。然后通过文献收集的方式，了解及探索国内部分城市开展流浪乞讨救助工作的特色，以及国外对流浪乞讨人员的救助经验。最后在借鉴国内外成功经验基础上，对改革、完善救助管理制度提出了修改意见，同时也给杭州市解决流浪乞讨人员救助工作面临的难点提出可行的对策和措施。希望本课题的研究能为今后杭州市政府有关部门修改并制定切实可行、更为规范化、制度化的救助政策，更好地开展救助工作提供有借鉴意义的参考。 一、由“收容遣送”到“救助管理”的制度变迁 流浪乞讨现象古已有之，伴随每一个历史朝代而存在，古今中外各国政府一直在不断寻找解决这一难题的良药。我国历史上各朝各代都有针对流浪乞讨人员的救济、安顿和管理措施。回顾建国以来，我国对流浪乞讨人员采取的管理办法和制度，经历了从管制到救助、从强制到自愿、从管理到服务的转变过程。 （一）收容遣送制度的建立与实行 建国初期，对流浪者的收容遣送措施就已经登上了我国的历史舞台。当时，很多城市街头流浪着大量国民党的散兵游勇、灾民、难民以及妓女、吸毒者等，这些流浪乞讨人员的存在不仅严重影响了城市秩序，而且构成对新生政权的潜在危险。为此，当时各大城市普遍实施收容、救济、改造和遣送相结合的办法来治理城市流浪乞讨问题。随着城乡生活差距的扩大和户籍制度的日渐松动，流动人口问题越来越突出。为解决这一问题，国务院于1982年5月颁发了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。同年10月，民政部、公安部发布《城市流浪乞讨人员的收容遣送办法实施细则（试行）》。这两项规定标志着我国收容遣送制度正式建立。 《收容