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城市化进程中集体土地的整体转权探讨 宋志红· 摘要：在我国城市化进程中，城市土地的范围扩张存在征地和集体土地的整 体转权两种方式。集体土地的整体转权是我国城乡二元土地所有制结构在城市化 背景下运行的特殊产物，具有独立存在的价值，但合理的制度规范是保障其运行 正义性的前提，应趁《土地管理法》修改之机承认其地位并予以规范。 关键词s集体土地；整体转权；城市化 我国土地公有制体现为“城市土地——国家所有，农村土地——集体所有 的城乡二元所有制结构。在以往城市化的过程中，城市范围迅速扩张，大量集体 土地通过土地征收方式转为国有土地以满足城市发展对建设用地的需求。征地制 度的改革已经引起了社会的广泛关注，但实践中长期存在的将集体土地转为国有 的另一种方式——集体土地的整体转权，却未受到应有的重视。集体土地的整体 转权是我国所独有的变动土地所有权的一种特殊形式，承认此种转权形式的独立 性并对其予以规范，对于完善我国土地制度、保护农民土地权益具有重要意义。 一、集体土地整体转权的表现和特征 本文研究的集体土地的整体转权，是指国家在城市化推进的过程中，将发展 到具有一定的城市化水平的区域内的某一个或某几个农民集体的全部土地，在不 改变原使用现状的基础上一次性整体转变为国有土地，同时将相应集体组织内的 农民全部转变为城镇居民并享受居民保障待遇的措施。也有学者将此种基于城市 建设需要的土地所有权的成区域整体转变称为集体土地的概括国有化。1笔者认 为，概括国有化的称谓过于宏观，容易被误认为集体土地所有制的变更，故而采 用整体转权的概念。 。作者简介：宋忠红(1980一)．女(汉族)．湖北省京山县人，国家行政学院法学部讲师．国家行政学院行 政法研究中心副li任，法学博士，研究方向为民商法、土地法、房地产法。 ‘所谓集体}：地的概括网有化，是指冈城市建设的发展，原属农村的乡(镇)村令社区整体性地并入城市 建成区。并随着乡(镇)村的建制撤销，农村綦层行政组织转变为城市基层行政纰织或居民自治组织，农 村集体经济组织成员全部由农村肼民转为城镇肼民，原属农村集体所有fⅡ尚未钮：朋的上地或者上地大部被 征川之后的残余I：地，便随之全部概括性地转班I国有。参J^!．陈魅．城巾．化过程l}I集体土地的概括凶有化[J]． 法学研究，2000(3)：108一117． 集体土地的整体转权是一种不以具体的建设项目为依托、不以所涉土地的公 共利益用途为前提、转权之时大多维持十地原使用现状的行政性的土地所有权变 动方式，它是以某一农民集体的全部土地为基本单位的整体性、一次性的土地所 有权从集体所有向国家所有的转变，同时伴随着相应农民集体全部成员身份从农 民向城镇居民的转变。它作为一种与征地并行的城市国有土地范围扩张的方式， 曾被不少地方政府所采用以解决城市化过程中遭遇的用地瓶颈问题。例如，无锡 市政府曾于2003年出台《无锡市政府关于市区部分镇集体土地转为国有土地的 年发布《山西省“城中村集体土地转为国有土地管理办法》(试行)，在将“城 中村”村民成建制转为城市居民后，将村行政管辖范围内的集体土地直接转为国 有土地；深圳市也曾于2004年颁发《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》 (深府[2004]102号)将宝安龙岗两区956万平方公里的集体土地转为国家所有， 同时将相应的村民转变为居民并享受社保待遇。2这些均属于集体土地整体转权 的典型案例。 在2005年之前，各地实施集体土地整体转权时所宣称的依据多为《土地管 理法实施条例》第二条第(五)项关于“农村集体经济组织全部成员转为城镇居 民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”的规定。由于2004年深圳 市整体转权的做法在全国产生了很大反响并遭受一些质疑∞1，国务院法制办公室 和国土资源部于2005年3月4号联合发布关于对《中华人民共和国土地管理法 实施条例》第二条第(五)项的解释意见(国法函[2005]36号)，将该条规定解 释为“是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转 为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所 有。”从而使得该条规定的适用范围仅限于征地遗留下来的少量集体土地，并将 此种转权行为定性为征收。但即便是在国法函[2005]36号发布之后，无法归类 于征地的整体转权行为在实践中依然存在，4实践中各地实施的整体转权同征地 1该意见已于2008年被废止。 2刘愿．深圳农地国有化与城市化陷