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2327 次 2004-11-16 关于林地流转问题的研究 王耀冬* 1 林地流转问题研究的目的及意义 林地流转是市场经济条件下林业发展的客观必然，它作为林业改革进程中群众的一种创举， 在林业上已成为现实并大量存在，且有新的不断发生的不可逆转的发展趋势。但是，随着改 革的不断深入和市场经济的发展，由于林地流转活动是在理论准备不足和实践经验缺乏、法 律体系建设滞后的情况下在民间自发开展的机制创新活动，出现了一些新情况、新问题亟待 研究、规范与解决。全国人大早在1998 年修改出台的《森林法》中就明确规定林地可以依法 流转，并授权国务院制定林地流转的单行法规，但规范林地流转行为的具体法律法规至今也 迟迟没有出台，林地流转的范围、流转的形式、流转应遵循的基本原则、流转的程序、政府 对林地流转行为的监控及鼓励政策等方面都不够规范。因此，对林地流转问题进行研究，考 察了解我国林地使用机制的历史、现状，总结林地经营制度中存在的弊端，从林业经营机制 上探寻阻碍我国林业实现跨越式发展的瓶颈；研究林地流转的理论依据、政策法律依据，探 求林地流转的必要性、可行性；总结林地流转的经验，提出林地流转所应遵循的基本原则、 总体思路，探求不同自然、经济条件及不同所有制等情况所应采取的最佳林地流转经营模式； 研究政府在林地流转经营中的职能和应采取的政策，对林地的利用机制进行研究和探讨，为 我国正在进行的森林、林木、林地流转立法活动提供理论基础，加快立法进程，完善相应的 配套政策、法规，以便使林地流转活动依法有序进行，使林地等林业生产要素进入市场，按 照市场经济规律进行运作，盘活林地资产，提高林地利用率，增加林地产出能力，使林业得 到持续快速健康的发展，满足国民经济和社会对林业的多种需求，凸现林业在经济社会发展 中的地位和作用，解决林业在前进中的矛盾与问题，都具有重要的意义。 2 我国林地经营制度的历史沿革 2.1 林地经营制度的历史变化 新中国成立以来，我国农村的土地制度先后进行了三次重大变革。建国初期，人民政府依法 管理和经营国家所有的森林和荒山荒地，在东北、西南、西北原始森林区建立了一批全民所 有制森工企业；在中原和南方大面积荒山荒地和天然次生林区，组建了一大批国营林场进行 造林营林；在广大农村集体林区，没收了为地主所有的土地山林，把土地山林分给广大农民， 使他们在历史上第一次真正成为土地的主人。这次农村土地制度改革，实际实行的是以农户 家庭为主、土地所有权和使用权合一的制度。各级政府在百废待兴中发动群众以山区为重点 进行封山育林、植树造林，提出了“公私树木一律保护”的方针，采取了国营、集体和私人 造林并举的多种形式和“国造国有、伙造伙有、自造自有”的政策。由于权属明确、形式多 样，调动了各方面的积极性，林业生产恢复很快。第二次农村土地制度改革从1953 年开始， 改革的中心是实行社会主义的土地公有制，通过合作化和公社化，把原来的农村土地农户家 庭所有，改为农村土地集体所有。当时农村从初级社、高级社，最后发展到人民公社，实行 “三级所有，队为基础”，农村的所有生产资料都归集体所有，并由集体实行统一的生产经营， 集体成为农村全部生产资料的所有者和经营者。在农村“一大二公”的体制下，只有国家和 集体拥有森林、林木和林地，私有林几乎被完全取消。从1958 年的人民公社，到1978 年的 改革开放，这一制度在我国农村实行了整整20 年。实践证明，人民公社化、纯而又纯的农村 土地集体所有，并没有真实地反映当时农业生产力的发展水平，排斥了广大农民的个体利益， 极大地影响了农民生产经营积极性的发挥，广大农民群众仍然过着并不富裕甚至贫困的生活。 第三次农村土地制度改革发端于20 世纪70 年代末期，全国绝大多数农村都实行了家庭承包 经营。1981 年，《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》（中发[1981]12 号）颁布，在集体林区实施以“稳定山权、林权，划定自留山和落实林业生产责任制”为内 容的林业“三定”政策，广大农民分到了自留山，承包了责任山，林业经营的积极性空前高 涨，长期受“一大二公”体制束缚的林业生产力得到了初步解放，各地开始涌现出一批承包 荒山造林的专业户、重点户，多种经济成分的林业初露端倪。 2.2 林地经营制度的绩效及缺陷 十一届三中全会以来，随着林业生产力的逐步提高和生产关系的逐步调整，我们适时适地的 采取了一些以承包为主的各种形式的生产责任制，较好地解决了林业生产经营中的责权利问 题，进入九十年代又按照市场经济规律指导林业生产，大胆改革林业管理体制和经营机制， 逐步推行了诸如拍卖、租赁、股份合作制等一