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农民工自我管理的现状、障碍及对策 袁海平 绍兴文理学院 进入新世纪以来，随着农民工问题受政府、社会关注度的El益提高，农民工问题的解决也呈现 出了多角度共同努力的模式。但是，尽管政府给予农民工群体以日益完善的政策保障，社会各界给 予农民工群体更多的现实关怀，由于农民工群体正式组织资源的缺位，当他们的合法权益受到损害 时，往往只能倚重于自身建立的社会关系网络寻求社会保护，而这种网络由于自身的局限，无法与 高度组织化的利益集团进行博弈，从而使自身许多合法权益不能得到有效保护，产生社会不稳定因 素，农民工正式组织建设迫在眉睫。当前，农民工正式组织除政府主导的工会组织外，旨在加强农 民工自我管理的自组织在农民工现实生存环境中开始逐渐兴起。如何加强农民工自组织建设，通 过农民工自我管理更好地维护自身权益、促进社会稳定，成为构建社会主义和谐社会的一个重要课 题。 一、农民工政策的历史演变及其局限性 在计划经济时期，中国实行城乡分隔的二元结构和严格的户籍制度，限制农村人口流入城市， 农民被剥夺了自由流动的权利。20世纪80年代，政府农村就业政策鼓励农民“离土不离乡，进厂 不进城”式的就地转移。90年代以后，农村劳动力的跨地区流动逐渐成为农村劳动力向非农产业 转移的主要形式。适应农村劳动力大规模跨地区流动的要求，政府农村劳动力就业政策也逐渐发 生变化，其基本点是从限制农民流动到逐步转向承认流动、接受流动、鼓励流动。特别是进入21世 纪以来，在“三个代表”重要思想和科学发展观的指导下，政府关于农村劳动力流动和就业政策发 生了更积极的变化。江泽民同志在2001年中央经济工作会议上指出：“农村劳动力的城镇就业和 跨区域流动，是沟通城乡经济和发育要素市场的必然要求，各地要适应这一趋势，加强引导和管理， 不能简单封堵，更不能采取歧视性限制政策。”2002年召开的全国农村工作会议提出对进城农民要 “公正对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的十六字工作方针。2003年1月，国务院办公厅下发 了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，指出要按照市场经济和城镇化的趋势提 出取消对农民进城就业的限制和歧视，保护就业的劳动收益，改善劳动条件，提供公共服务等政策。 同年6月，国务院把对流浪乞讨人员的收容遣送制度改为救助制度，彻底解决了对进城农民工随意 强制收容遣送的问题。2004年中央“一号文件”第一次明确认定“进城就业的农民工已经成为产业 工人的重要组成部分”。2006年中央“一号文件”指出“要保障务工农民的合法权益”。2006年3 月27El《国务院关于解决农民工问题的若干意见》发布，这是首次以国务院名义出台的保护农民 工合法权益的专门文件，标志着农民工问题纳入了中国特色社会主义发展战略。 政府有关农民工的一系列政策的出台正创造着理解、尊重、善待、关心农民工的良好氛围：农民 工进城有了”绿色通道”，农民工工作环境有了好转、工作安全有了保障，农民工的工资拖欠问题有 了解决的途径，农民工的子女教育问题有了新的改善，农民工的医疗、养老保险等社会保障有了历 史性突破。这些政策规定的实质是要求公正对待农民工，充分体现以人为本的新的发展理念，但毋 庸讳言，这些政策都是以固有的二元体制和传统户籍制度为框架，以农民与市民的二元身份划分为 政策基本点而制定的，农民工自身的特点和有限政府的局限性使得农民工问题仍十分突出。 一方面，政府的农民工政策以政府为主导，推行单兵突进战略。根据以往经验，政府在制定农 ·297· 民工政策时往往是已经出现了影响广泛的农民工问题，政府在自下而上的推动下才采取一些政策， 以解决业已出现的社会问题、维护社会稳定，性质上属于补救型而非预防型，补偿性而非发展性，没 有真正上升到维护社会公平、社会正义的层面，加之政策本身总是狭隘地运用在某一具体方面(比 如解决农民工工资拖欠问题、限制农民工进城问题等)，而非从全局大幅度大范围地去制定有关法 律、法规和政策，从而使农民工问题在”头痛医头、脚痛医脚”的状态下逐步地向前推进，缺乏完整 性和系统性。另外，尽管政府在保障公民利益方面有着不可推卸的责任，但是由于公民的不完全授 权使得政府的权利有所限制，其相应的义务也就有所保留，再加之政府自身的官僚主义、办事效率 低、政府官员的双重身份等特点，使得政府在发挥其宏观调控