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地方人大及其常委会保证宪法实施的地位和作用 刘松山 华东政法大学 教授 上传时间:2011-6-21 浏览次数:1690 字体大小：大 中 小 关键词:保证宪法实施/监督宪法实施/法制统一/直接违宪 内容提要:地方人大及其常委会保证宪法在本行政区域实施的重要性尚没有引起足够重视。宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会保证宪法实施的职权，具有深刻的制度基础。地方人大及其常委会在保证宪法实施中最重要的两项任务是维护法制统一，监督纠正发生在地方的各种违宪行为。地方人大及其常委会在监督宪法实施的工作中，应当特别注意看重地方党委的领导和支持，保持与上级人大及其常委会的沟通，并努力做到事前、事中监督，避免事后监督。 一、地方人大及其常委会保证宪法实施没有引起应有重视 理论和实践中有一种倾向，就是没有注意地方人大及其常委会在保证宪法实施中的地位和作用。实际上，全国人大及其常委会固然有权监督宪法的实施，地方人大及其常委会同样有权以纠正违宪行为的方式实施宪法；宪法规定的各类主体积极行使宪法赋予的各项职权，是实施宪法的主要和经常的方式，地方人大及其常委会则是积极实施宪法的重要主体之一。但是，地方人大及其常委会在保障宪法实施中的这两种作用一直未引起必要的重视。 地方人大及其常委会在保证宪法实施中远未发挥应有的作用。这至少有以下问题值得注意：一是地方各级人大及其常委会在各级领导干部中倡导宪法、宣传和普及宪法的工作做得很不够。二是地方人大及其常委会在监督地方立法，特别是监督和撤销政府各种违法“红头文件”、维护法制统一方面，尚未发挥应有作用。三是地方大及其常委会对发生在本行政区域的一些违背宪法和法律进行国家机关改革、甚至乱设国家机关的行为，没有发挥应有的监督作用。四是地方人大及其常委会对于选举工作中违背宪法和法律的现象，监督不够。五是地方人大及其常委会对“一府两院”的日常工作监督不力。宪法和法律有关地方人大及其常委会保证宪法实施的规定没有引起重视。宪法第99条和地方组织法第8条、第9条、第44条规定，地方各级人大及其常委会都要保证宪法在本行政区域内的遵守和执行，即在本行政区域内保证宪法的实施。但是，在理论中，很少有人对宪法和地方组织法的这些规定进行全面和准确的阐述，更很少有人对地方人大及其常委会保证宪法实施的体制展开背景研究。而在地方人大及其常委会的实践中，保证宪法实施的工作几乎没有开展起来，地方人大及其常委会的工作部门普遍认为，地方权力机关执行的都是法律、行政法规以及上级人大及其常委会通过的地方性法规和决议，并不直接执行宪法，又哪里谈得上保证宪法实施，如何保证宪法的实施呢?这样，地方人大及其常委会保证宪法实施的情况就可想而知了。 二、地方人大及其常委会保证宪法实施的制度基础 根据1954年宪法和地方组织法的规定，只有全国人民代表大会才能监督宪法的实施，全国人大常委会没有这个权力，地方各级人民代表大会也只能在本行政区域内保证法律、法令的遵守和执行，而没有保证宪法遵守和执行的职权。十一届三中全会后，加强民主法制建设特别是保证宪法在各地方的统一实施成为紧迫任务，因此，1979年的五届全国人大二次会议在修改1954年地方组织法时增加了一条规定，即地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。这一规定也被写进了1982年宪法。由于地方人大常委会处于初创阶段，1979年的地方组织法和1982年宪法都没有规定其保证宪法实施的职权。经过8年的实践后，由地方各级人大和它的常委会共同保证宪法的实施已成为维护法制统一、加强民主法制建设的必然要求，因此，1986年全国人大常委会在修改地方组织法时增加了一项新的规定：地方各级人大常委会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。至此，地方各级人大和它的常委会共同保证宪法的实施，已成为宪法和法律的明确规定。 值得注意的是，地方组织法在列举地方各级人大及其常委会的各项职权时，都是将在本行政区域内保证宪法（还包括法律、行政法规和上级人大及其常委会的决议）的遵守和执行作为第一项职权予以规定的。这说明，在地方人大及其常委会行使的各项职权中，保证宪法的实施是第一位的任务，是核心的和最重要的任务。还值得进一步注意的是，地方组织法在将保证宪法实施规定为地方人大及其常委会的第一项职权后，又规定了十多项其他的具体职权，其中不少职权实际都是从不同方面保证宪法实施的具体措施。这样一种立法的方式从通常的汉语语法上看，似乎存在一些逻辑上的不顺，但从法律意义上看，它却是一种特别的强调，即强调保证宪法的实施是地方人大及其常委会行使各项职权的精神和原则，地方人大及其常委会开展的各项工作都要以保证宪法的实施为目标和归宿。 在确立全国人大及其常委会监督宪法实施的体制后，宪法和地方组织法为