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高速公路资产问题研究 作者：李 海 东 内容提要： 随着25000公里高速公路的建成，全国高速公路资产存量达到了十分巨大的规模。与其他商品相比，高速公路资产具有独特的经济属性，如资产国有、所有权经营权分离等，这就决定了其独特的运作方式。在目前的市场经济条件下，只有充分认识高速公路资产的经济属性，才能有效地盘活高速公路资产存量，搞好高速公路资产管理，为外资和社会资金投资高速公路提供畅通的途径。 1988年10月，中国大陆首条高速公路沪嘉高速公路建成通车，从此中国的公路建设事业进入了一个全新的发展时期。到2002年底，全国高速公路通车里程已达25000公里，跃居世界第二，用短短的14年时间走过了发达国家40年的历程。随着高速公路硬件的建设，高速公路的管理问题日益成为交通主管部门的工作重点，而高速公路资产的界定、管理和运作等问题，更成为重中之重。作为一种重要基础设施的高速公路，必须首先明确其资产的特性、经营管理方式，才能有效地按照市场经济的机制去运作和发展。 一、高速公路资产的特性 高速公路资产与其他资产相比，具有鲜明的特性，这是由高速公路的准公共物品和自然垄断的经济属性，以及高速公路独特的行业特点所决定的。一般而言，高速公路资产的特性主要有： 1.规模巨大 高速公路行业属于典型的资金密集型产业，高速公路每公里建设成本都在千万元以上，一条高速公路至少几十公里，形成的资产规模巨大，一般达上亿甚至数十亿，这就决定了高速公路资产具有其他类型的资产很少具有的超大规模的特性，因此也带来了在评估、经营、管理上的特殊需求。 2．所有权与经营权分离 由于高速公路资产是依托于土地而形成的，土地的所有权属于国家，因此高速公路资产所有权属于国家，是国有资产。国内外的实践证明，高速公路的建设营运管理既可以完全由政府投资，也可以由政府授予特许权让私人生产者供给，当然也可以由政府和私人生产者共同投资供给，因而具有准公共物品的特征。同时，由于高速公路具有较强的公共性，社会效益显著，完全竞争的市场制度会导致路线的重复平行，造成社会资源的浪费，必须由政府颁布特许权加以限制，因而具有自然垄断特点。高速公路的自然垄断的准公共物品属性，决定了政府可以通过特许权经营的方式，将高速公路一定时期的经营权转让。也就是说，目前投资高速公路的外资、社会资金获得的仅仅是高速公路资产一定时期的经营权，高速公路资产的所有权属国家所有，特许经营期满后，整个高速公路资产应无偿交回政府。 3．带状特性 高速公路资产一经形成，短则几十公里，长则上百公里，呈带状分布。这种带状分布会造成一条高速公路不同区间段的价格不同。这种价格的不同表现在两个方面：一是不同区段由于土地开发成本、路基条件等自身因素的差异，造成公路资产形成的价值不同；二是由于不同区段周围的经济发展水平不同，造成高速公路资产的使用价值不同。高速公路的这一特性往往导致同一条高速公路资产各区间段单位里程评估价格不一定相等。 4．道路、土地的合一性 高速公路资产的一个重要经济特征是道路与其所占用的土地密不可分。土地就其自然属性来看可以不依靠高速公路而存在，但对于高速公路资产而言，其形成必须依托于一定的土地。高速公路占用土地的开发成本不可避免地蕴含在高速公路资产价值之中，土地的使用价值也只有通过高速公路资产来反映，二者在使用价值上存在相互依存的关系，因此对于高速公路资产的评估、运作都离不开对其所占用土地的评估，在实践中一般是将二者作为相互联系的整体综合考虑。 5．长期使用性 高速公路一经修建完成，其寿命长达几十年，我国高速公路的收费期限一般为20～30年，收费期满的高速公路，经过改扩建及大修后仍可申请继续收费。一般来说，高速公路资产一经形成，期限是相当长的，而且是可再生的，具有与其他资产所不同的经济特性。按照我国《宪法》和《土地管理法》及其他有关法律的规定，土地属于国家所有，其所有权不能出让，只能出让使用权，所以对于高速公路占用的土地而言，只具有对于国有土地的使用权，但这种使用权不同于一般的使用权，它包含了一定时期对土地处置、收益、使用的权益。由于土地使用权具有期限性，一般综合用地的期限为50年，因此与土地使用权期限长的特点相适应，依托于土地所产生的高速公路资产也具有长期使用性的特点。 6．位置的固定性 由于高速公路占用的土地具有不可移动性，因此依附于土地之上的高速公路资产也是不可移动的，这是高速公路资产最显著的特征之一。高速公路资产位置的固定性，导致了高速公路资产的地区性和个别性，也就是说，没有两条高速公路资产是完全相同的，即使两条高速公路的等级、里程完全相同，也会由于其所处的地理位置不同，周围经济、自然环境的不同，而产生实质上的不同，这就导致同一高速公路资产的大量供给是不可能的，高速公路资产经营权转让的价格是千差万别的。 7．较强的政策性 高