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行政规定合法性的一般审查方法 袁 勇① 内容摘要行政规定合法性的审查是指行政复议机关和法院在审理被诉具 体行政行为之时，一并审查系争行政规定合法性的活动，可分为可诉性审查、 合规则的审查、合原则的审查与合体系的审查四个阶段。基于各阶段的审查对 象和任务，可以选用相应的法律学方法。“利害关系分析法”是可诉性审查所 用的方法。合规则的审查则要采用文义解释等法解释学方法。除了前述方法， 合原则的审查需要采用法原则识别法、法原则选择法以及法原则权衡法。舍体 系的审查则是综合运用前述方法重新审视、检查系争行政规定是否符合法体系 的整体意义、脉络和精神。这些法律学方法虽然不是审查行政规定的专有方 法，但作为一般审查方法使用可以提升行政规定合法，}生审查的深度和力度。 关键词行政规定合法性法规则 法原则 法体系 审查方法 根据《行政复议法》第7条、第26条、第27条，以及《最高人民法院 关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《解 释》)第62条的规定，行政复议机关和法院(以下简称“审查机关”)在审理 行政案件时享有判断系争行政规定②是否合法的审查权。公权力是职权与职责 的统一，审查机关必须依法行使这种权力审查行政规定的合法性。西谚云， “若不知该如何行事，那么即便知道该做什么也是徒劳”，古人日，“工欲善其 事，必先利其器”，行政规定合法性审查的关键就是找到可利用的方法。 合法性审查符合的“法”究竟是什么，则决定着将被探寻的方法。现代 法理学认为，法规则与法原则构成法规范、法规范组成单个法、同类别的单个 ①浙江大学光华法学院博士研究生。 ②为了避免争议，保证论证的规范性，本文的行政规定仅指国务院部门的规定、县 级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定。 々。啦!40口。∞ 法又构成法部门、法部门最后构成现行法体系。①这就是行政规定要符合的各 层级的法，同时也是行政规定合法性审查应当依据的各层级的法。以法为中心 并考虑到审查程序的状况，可以把行政规定的合法性审查划分为：可诉性审 查、合规则的审查、合原则的审查与合体系的审查。在这四个阶段中，审查的 依据是法、审查的目的是判断行政规定是否合法，整个审查都围绕法展开。这 决定了被探寻的行政规定合法性审查的方法应当是法律学方法。 一、可诉性审查 一般认为，只要相对人对具体行政行为不服，而且对其所依据的行政规定 的效力也有意见，那么审查机关就应当对系争行政规定的合法性作出审查。审 查机关是应当作出审查，但并不一定仅用一步就断定系争行政规定是否合法。 同审查具体行政行为是否属于法定受案范围一样，对行政规定的审查也应当设 立一个立案审查的阶段，即可诉性审查阶段。 可诉性审查是指审查机关审定系争个案中的行政规定是否能作为被诉请的 行政行为的依据、是否属于可审查范围的活动。行政规定的种类繁多、性质各 异，并不因为涉及系争个案就一定具有被审查的必要。②这就需要一个初步认 定系争行政规定是否可诉的过滤阶段。 内部行政规定与外部行政规定的划分，在此阶段作用甚大。一般面言，内 部行政规定是行政机关为加强内部管理而制定的规章制度、管理办法等，是内 部行政行为的依据，这种行为并不对外部相对人的权益产生影响。③根据《解 释》第l条第2款第6项的规定，内部行政行为对当事人的利益没有产生影 响，不应当被审查。相应的，内部行政行为的依据——内部行政规定也就不具 有可诉性。这种认定方式采取了形式上的标准。然而，由于它是建立在内部行 政规定与外部行政规定划分之上的，因为当前的行政规定制定程序还有待规 范，多数情况下难以分辨“内”“外”行政规定。实际上，这种形式上的认定 方法作用相当有限。 不妨借鉴《解释》第12条确立的“利害关系”标准。既然“与具体行政 ①通说认为法的构成要素除了规则、原则，还包括概念。由于概念不具备构成要件 与法律后果，不涉及具体的权利、义务，难以成为审查的前提和依据，不宜将其与规则、 原则并列讨论。 ②参见叶必丰、周佑勇：《行政规范研究》，法律出版社2002年版；第67页以下。 ③参见姜明安主编：《行政诉讼与行政执法的法律适用》，人民法院出版社1995年 版，第604页。