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乡镇治理的制度化及其提升策略 基于全国3O个乡镇规程的比较研究 吴金群 摘 要 所谓乡镇规程 ，是指引领、规范和指导乡镇各项工作的规则和流程，是对乡镇治理的规范化和制 度化。然而，各地乡镇规程在总体上依然缺乏科学的治理结构、规范的议事规则、合理的服务流程、全面的监 督机制、有效的激励手段、严密的财政制度。相应地，为提升制度化水平，完善乡镇治理，需要改进 乡镇治理结 构，规范乡镇议事规则，再造乡镇服务流程，完善 乡镇监督机制，改革乡镇激励手段，健全 乡镇财政制度。 关键词 乡镇治理；乡镇规程；制度化 中图分类号 D035—3 文献标识码 A 文章编号 1001—8263(2013)l1—0085—07 作者简介 吴金群，浙江大学公共管理学院副教授、博士 杭州310058 近几年来 ，全国乡镇改革在转变政府职能、优化组织 建成小康社会 目标的如期实现。然而长期以来，由于乡 结构 、加强编制管理 、完善事业站所体制、创新农村工作 镇财政困难 、压力型体制紧逼、行政伦理失范 、公共服务 机制等方面取得了明显的成效 。然而，现行乡镇治理 理念淡薄以及相关制度不完善 ，许多乡镇政府沦为了 “政 仍存在诸多问题，比如 ：乡镇治理的制度不健全；乡镇政 权经营者”(曼)。乡镇政府没有成为中央国家的绝对代理， 府的权责不对称；乡镇治理中党政普遍不分；部分乡镇的 而是具有 自主性 ；但这种 自主的利益诉求又与基层社会 财政较为困难；激励乡镇干部的手段比较缺乏 ；乡镇政府 的公共利益和诉求并不一致 ，并没有成为基层社会的利 与群众组织的互动不善 。其 中，制度化和规范化水平 益代表。一方面是基层政府没有通过参与基层社会 日常 不高，既是乡镇治理的问题本身，也是产生其它更多问题 生活，获得相应的信任和认 同，从而缺乏嵌入性；另一方 的原因。可以说，当前乡镇治理面临的问题 ，主要不是 面是基层政府又经常被特定利益所左右 ，从而缺乏超越 “乡镇”的问题 ，而是 “治理”的制度化问题。如果非要说 性 。目前，部分地方开始尝试通过制定乡镇规程，来完 是乡镇的问题，那也是制度化问题在乡镇治理中的映射。 善基层治理。所谓的乡镇规程 ，就是指引领、规范和指导 乡镇各项工作的规则和流程。各地乡镇规程的名称虽有 一 、 乡镇规程 ：乡镇治理的规范化和制度化 不同，比如工作规程、工作纲要 、工作规则、工作基本规范、 乡镇的一头连着城市，一头连着农村，是国家经济社 制度汇编等 ，但都特别强调乡镇治理的规范化和制度化。 会发展的基础。 “基础不牢，地动山摇 ”。乡镇治理的好 新中国成立后，虽然宪法规定乡镇是我 国的基层地 坏，直接关系到党的路线、方针、政策在农村的贯彻实施， 方政府单位 ，但不久就在人民公社化运动中被废除，直到 关系到党和政府与广大群众的血 肉联系，也关系到全面 1983年才得以重新恢复。从演变的角度看，我国对乡镇 }本文是国家社科基金青年项 目“省管县改革后我国市县协调发展的治理结构与运行机制研究”(13CGL107)。浙江大学公共管理 学院硕士研究生李潇对本文亦有贡献，在此表示感谢1 85 南京社会科学 2013年第11期 治理的规范化和制度化大体经历 了两个阶段：第一个阶 变。乡镇规程是对乡镇治理经验的制度化和乡镇治理缺 段是从 1983年到2005年。1979年7月 1日通过并至今 陷的规范化，它不仅体现了