快速城镇化下城市综合防灾空间规划编制初探.pdfVIP

快速城镇化下城市综合防灾空间规划编制初探 徐 姗 魏 东 【摘要】随着近年来城市灾害的频频发生，我国快速城镇化背景下的城市遭受灾害威胁的形势日趋 严峻。为响应生态文明建设对城市安全的要求，顺应城市综合防灾的需要，本文从城市空间层面出发，研 究城市防灾空间规划编制的方法与思路，提出通过风险评估以及城市防灾能力评估明确城市的主要灾种和 高风险地区，通过对城市防灾空间资源要素的整合，提高城市空间对灾害的适应性，可以使城市面临灾害 具有一定的弹性和张力，对切实提升城市综合防灾能力，保障城市民众的生命财产安全，具有借鉴意义。 【关键词】城镇化，综合防灾，防灾空间 美国诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾预言：中国的城镇化是二十一世纪除美国的高 科技外对世界影响最大的事件。2012年中国城镇化率为52.57%，城镇人口已超过7亿，在今 后一段时期内，中国仍将处于城镇化快速推进时期，到2030年全国城镇化率将达到68%左右。 城镇化使得人口和社会财富大量、迅速地向城市集中。也正是因为现代城市的人口、建筑、 生产、财富具有高度集中的特点，一旦遭受灾害侵袭，势必造成巨大的损失和影响。党的“十 八大”报告中提出：“强化公共安全体系的基础建设，遏制重特大事故、灾害等，是确保社 [1] 会稳定和人民生命财产安全的重要保障” 。其 “大力推进生态文明建设”的专章中，更对 生态文明建设内涵的深度和广度进行了意义深远的拓展，进一步联系了人口、资源、环境、 安全的可持续发展的主线。因此在快速城镇化背景下，包括防灾减灾思想在内的生态文明建 设，将是建设“美丽中国”的必由之路。 1.快速城镇化下城市灾害的特征 随着城镇化进程的加快，人口大量快速向城市集中，城市用地不断向外扩张，土地开发 强度增大、下垫面硬质化程度增高，城市的孕灾环境发生了巨大的变化，全球气候变化使得 城市极端天气现象发生频率增高，城市原有基础设施无法满足人口激增后的城市需求，城市 尤其是旧区的防灾能力往往薄弱，由于排水能力不足引致的城市内涝灾害已成为当前我国各 大城市灾害防治的重中之重；在享受城市立体开发带来便捷的同时，重要的节点（地下空间、 高架桥、立交桥涵洞等）也给城市防灾带来了新的挑战；由于城市的扩张，原处于城市郊区 的化工区、易燃易爆品仓储区等成为城市的一部分，一旦发生灾害后果不堪设想。过去重点 防治的灾害（如地震、火灾、洪水、地质地貌灾害等）在新的城市环境下往往表现出连发性、 扩散性等特征，其发展速度更快、危害面更广、破坏性更强，甚至会对整个区域居民的生命 和财产安全造成威胁。 2.城市防灾规划的现状与困境 2.1 城市防灾规划的现状 我国始于2003 “SARS事件”的“一案三制”建设以及第一部关于综合性灾害管理的法律 《突发事件应对法》的颁布均在之后的城市防灾减灾工作中发挥了重要作用。目前我国单灾 种防治研究已较为成熟，形成了一套完整的规划编制，实施，管理，保障体系。但由于重大 灾害损失往往源于次生灾害，例如1995年日本阪神大地震引发了煤气管线爆炸、2011年东日 本大地震引发了巨大的海啸和核电站泄漏、1998年汶川大地震引发了大量的山体滑坡、泥石 流、堰塞湖等。具有很强连锁性的城市灾害，加上日趋复杂的城市空间（高层建筑集中、地 下空间扩大、流线繁复，地下与地上建筑连接方式复杂等），使得依靠单灾种规划进行城市 [2] 灾害的防治无法适应当前城市灾害的变化，很难从整体上满足城市防灾减灾的需求 ，灾情 控制、避难疏散以及救援等工作难以开展。 此外，由于城市的防灾减灾涉及到多个部门的协调合作，过去单灾种防灾造成的“条块” “分割”、“多头”管理的局面，极易导致综合防灾过程中“各自为政，管理混乱、效率低下” 的现象。分灾种、分部门、分地区的防灾模式（表1），极易出现综合协调不力而导致政策不 一、步调不齐的情况，甚至出现部门之间互相推卸责任或重复“撞车”。因此，从无论从城 市灾害自身特点还是整合城市防灾资源、提升城市灾害综合应对管理能力的角度出发，都需 [3] 要对城市防灾规划进行综合 。 表1 我国灾害管理部门的职能划分表 监测预报