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城市综合防灾规划中的基础设施规划编制探索 住房和城乡建设部软科学研究项目《城市综合防灾规划编制与关键技术研究》（项目编号 515 ）；国家 科技支撑计划课题《城镇群高密度空间效能优化关键技术研究》（课题编号2012BAJ15B03 ） 戴慎志 刘婷婷 【摘要】近些年，城市灾害呈现突发性、频发性、连锁性、扩大性等特征，为提升城市安全防灾能 力，很多城市编制了城市综合防灾专项规划，相关国家标准、规范也即将颁布实施。在城市防灾体系中， 城市基础设施系统承担着防灾、抗灾、救灾等重要功能，是生命线系统的重要组成，也是城市综合防灾规 划的主要内容之一。本文根据 《城市综合防灾规划标准》（报批稿）的要求，对城市综合防灾规划的编制类 型、基础设施分类与特征等进行了梳理，提出规划编制的思路和技术路线，并结合笔者在编的某城市综合 防灾规划，重点论述了城市综合防灾规划中的基础设施防灾能力评价体系和规划对策。旨在推动城市综合 防灾规划重要基础设施规划科学、合理地编制。 【关键词】城市综合防灾规划，基础设施防灾能力评价，规划编制思路，规划对策 1.研究背景 近些年，城市灾害呈现突发性、频发性、连锁性、扩大性等特征，给城市造成了严重的 生命财产损失，城市综合防灾日显重要，城市综合防灾规划编制势在必行。 城市综合防灾规划是一项有关城市安全的公共政策，具有公共物品属性，目的是通过多 手段措施，科学合理地预防和应对城市当前和未来的主要灾害。目前，我国合肥、淮南、深 圳等很多城市已经或正在编制城市总体规划层面的城市综合防灾规划，以提升城市的综合防 灾能力。2012 年，《城市综合防灾规划标准》（以下简称《标准》）、《防灾避难场所设计规范》、 《城市抗震防灾规划标准》（修订）经住建部专家审查通过，上报国家审核颁布。 根据《标准》，城市综合防灾系统包括建筑防灾系统、防灾工程系统、避难疏散系统、 防救灾公共设施系统、基础设施系统、综合防灾管理系统。作为城市生命线系统重要组成的 城市基础设施系统是保障城市运转、城市防灾抗灾、灾害救援的支撑体系，是城市综合防灾 规划的主要内容之一。本文将重点研究城市综合防灾规划中的基础设施规划编制重点、思路 和方法。 2.城市综合防灾规划中的基础设施分类与规划编制思路 2.1 城市综合防灾规划的编制类型 根据现有城市规划编制体系、城市自身条件以及城市对防灾工作的重视程度，城市综合 防灾规划的编制类型有以下几种： （1）城市综合防灾规划作为城市总体规划的一部分，其主要灾种（消防、人防、防洪、 抗震）规划内容作为城市总体规划的强制性内容。但是编制内容过于原则，不能有效指导建 设实施。 （2）综合防灾作为城市总体规划的专题研究。目前很多城市编制的城市总体规划都将 综合防灾作为专题研究之一，如《深圳市城市总体规划修编（2007－2020）》的 《城市综合 防灾与公共安全》专题。专题研究的目的是对城市发展的若干重大问题进行深入分析论证， 从而提出政策策略。 （3）城市综合防灾作为城市总体规划层面的专项规划。目前，很多城市已编或在编城 市综合防灾规划，如合肥市、淮南市、克拉玛依市独山子城区等。随着社会对城市安全关注 度的提升，在相关政策法规的保障下，有越来越多的城市将编制城市综合防灾专项规划。 2.2 城市综合防灾规划中的基础设施分类 城市基础设施通常指的是工程型基础设施，有交通、水、能源、通信、环境、防灾等六 大系统。从不同的角度可将城市基础设施分为不同的类型。比如，按公共性程度的不同，可 将基础设施分为纯公共产品、准公共产品和私人产品。按城市基础设施行业的市场结构和市 场集中度，可分为自然垄断的基础设施和竞争性基础设施。从城市安全与防灾角度，可将基 础设施分为生命线系统或应急保障系统。 根据 《工程抗震术语标准》，“生命线工程”指与人们生活密切相关，且地震破坏会导致 城市局部或全部瘫痪、引发次生灾害的工程，如道路、供水、供电、电讯、燃气等专业工程 基础设施。《城市综合防灾规划标准》对“应急保障基础设施”的定义为：交通、供水、供 电、通信等基础设施中，保障应急救援和抢险避难顺利进行所必须的工程设施。从上述定义 可以看出，生命线工程侧重于对灾前保障城市正常运转的基础设施，而应急保障基础设施则 侧重于对灾后承担救灾功能的基础设施。 本文的研究对象为与城市防灾、救灾相关的基础设施，即供水、排水、供电、电讯、燃 气、供热、环卫等专业工程基础设施。根据防灾规划要求，进一步将