平衡多元利益主体城际轨道综合开发制度设计.pdfVIP

平衡多元利益主体的城际轨道综合开发制度设计 邵源 【摘要】随着我国城镇化进入城镇群发展阶段，城际轨道交通也步入大规模建设时期。在多元建设 主体、多元利益主体的特殊国情背景下，如何设计一套公平、合理的机制，并通过轨道综合开发获 得的效益反哺轨道建设运营，是现阶段国内各省市面临的核心问题。城际轨道交通沿线土地综合利 用的开发收益应体现沿线地方政府投入的土地、资金等成本和合作开发收益，同时要按照市场规则 给予其他的市场主体参与者以合理报酬，从而充分调动和发挥各方的积极性。本文结合珠三角城际 轨道建设的有关经验，按照“谁投资，谁得益”的原则构建全省为主体、省市协同的行政主导机制， 各开发主体按照省统一规划实施土地综合开发。通过轨道交通项目红线内土地开发工作由该轨道交 通项目业主承担，红线外土地开发采取“一市一公司、一地一政策”的制度设计，力争在平衡多元 主体利益的基础上，促进城际轨道交通资源与城市资源的整合利用和可持续发展。 【关键词】交通规划；城际轨道；综合开发；铁路投融资；制度设计；TOD 1、引言 随着我国城镇化进入城镇群发展阶段，城际轨道交通正步入大规模建设时期。作为服务沿线、 便利群众、公益特点突出的公共产品，由于客流培育的长期过程、巨额建设贷款压力以及定价的公 益性原则等因素，城际轨道交通项目本身经营利润前景并不乐观。以珠三角城际轨道在建的穗莞深、 莞惠、佛肇城际三条线路为例，根据项目可研等资料分析，三个项目运营期前十年，预计亏损总计 89.5 亿元，年均近 9 亿元。为实现轨道交通可持续发展，近期，国务院发布的《国务院关于改革铁 路投融资体制加快推进铁路建设的意见》指出，要按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配 套”的基本思路，完善铁路发展规划，全面开放铁路建设市场，向地方政府和社会资本放开城际铁 路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权[1]。 图1 珠三角城际轨道交通在建项目预测亏损情况（单位：万元） 轨道交通运营亏损在世界范围普遍存在，各地均采取多种手段维持轨道交通的财务平衡与可持 续发展。其中，日本、香港等地依靠轨道建设经营捆绑沿线土地开发的模式，成功地解决了运营亏 损难题。因此，建立合作开发机制实现站点周边土地综合开发，通过综合开发获得的效益反哺轨道 1 建设、运营，是当前城际轨道可持续发展的重要途径。 2 、国际经验：建立外部效益内部化的有效机制 国际经验表明，建立外部效益内部化的机制，实现产权理论中“谁投资，谁得益”原则，是实 现城市轨道交通可持续发展的基本原则。如：日本的单轨新交通建设，除了国家、地方政府补助外， 沿线受益者也要提供资金，资助轨道建设；欧美一些国家则建立征税制度回收轨道交通外部效益； 香港通过前期规划、地契、开发协议等方式协调安排多方参与 TOD（公共交通为导向的城市发展模 式,Transit Oriented Development）规划建设，以沿线土地开发收益弥补轨道交通运营亏损，使得 轨道交通的外部效益回馈到轨道建设本身[2]。 作为全球唯一盈利的地铁公司，香港地铁公司（简称港铁）运营模式的成功之处可总结为以下 四点：一是港铁直接参与轨道交通相关区域的规划工作，在分区规划大纲的基础上由港铁公司完成 沿线土地的总纲发展蓝图，从而确保轨道交通建设与综合开发的有机结合；二是为保证开发规划的 有效实施，政府赋予港铁沿线地块物业开发权，港铁以每一物业开发权与地产商合作，选择适当时 机通过招标将开发权转让给地产商，由地产商负担土地费用、建造费用和建设风险，并分享开发利 润；三是以统一规划为前提，前期配套由港铁同步完成，不但为后期物业开发做好条件预留，而且 节省诸如动拆迁、管线搬迁、临时占地、地下通道建设等重复性成本；四是通过协调地铁站点出口 与上盖物业的关系，提高开发强度及开发效益。可见，虽然香港的轨道站点综合开发由多方参与， 但其成功的关键