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论耕地保护认识的误区 刘卫东 (浙江大学东南土地管理学院 杭州 310029) 摘要通过分析我国耕地保护不力的原因，明确我国耕地保护不力主要是耕地利用的生态 价值、社会文化价值没有在经济上得到实现，保护耕地是耕地资源的稀缺性决定的，根据资 源与环境经济学原理应该把最稀缺的资源用到社会经济最需要的地方。 关键词耕地面积耕地质量耕地保护 长期以来，党和政府非常重视耕地保护，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕 地”是我国的基本国策。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管 理法实施条例》和《基本农田保护条例》等法律、法规，我国已经建立起了土地用途管 制、耕地总量动态平衡、耕地占补平衡、基本农田保护、农用地转用审批、土地开发整理 复垦、土地税费、耕地保护目标责任、耕地保护法律责任等一系列制度，要求对耕地实行 世界上最严格的保护。然而，2006年全国土地利用变更调查结果表明，．全国耕地面积 有666个县(区)的人均耕地低于联合国粮农组织确定的人均0．8亩的警戒线。同时， 耕地质量总体上也呈现下降趋势，建设用地占用耕地较多的地区集中在水热条件和土壤条 件好的东中部地区，而补充耕地主要是通过开发后备资源和农业结构调整取得，很多是分 布在交通偏远、不便耕作、农田生态系统脆弱或有生态障碍的地方，总体质量较差，不少 地方甚至出现抛荒现象。 我国耕地减少和质量下降的危害已经得到了社会各界的广泛共识¨J。但是，对于耕 地保护的认识很不全面，存在着明显的误区。 1误区一：耕地利用比较效益差 一般认为，耕地保护不力是因为耕地利用比较效益差旧J。从单位面积耕地经济产出 能力分析，它的确远低于城镇建设用地和独立工矿用地，甚至畜禽养殖地、养殖水面。根 据研究，单位面积土地用于林果生产、养殖业、工业、餐饮业的收益分别是粮食生产收益 追求经济效益，还需要兼顾社会效益和生态效益。根据经济学原理，经济效益、生态效益 和社会效益是相互联系和相互制约的，社会效益好意味着受到社会公众的欢迎，产品的市 场容量扩大，能够薄利多销；生态效益好意味着生产环境健康安全和产品质量好，优质可 以高价HJ。世界农业发展表明，农业投资的收益报酬率，并不一定很低，而且由于农产 品需求弹性较小，市场稳定，投资风险小垆J。与其他土地用途比较，耕地保护的多功能 性突出，除农产品生产功能以外，其生态功能和社会文化功能非常强大。例如，日本对农 业环境功能和社会文化进行定量研究结果显示，农业各项功能价值约为625亿美元，相当 53 经济社会可持续发展：耕地保护与土地资源节约集约利用 于其国内生产总值的2／3。韩国研究结果表明，仅稻田的防洪价值每年达100亿美元，相 当于当年稻米产值的1．5倍∞1。蔡运龙等对于我国朝安、淮阳、会宁三县耕地价值测算， 耕地的社会保障价值达到其总价值的60％以上，生态服务价值也可以达到其总价值的 省柳林县耕地资源社会价值研究，结果表明其单位面积价值相当于其土地征收价格的10 倍多¨J。对于耕地保护多功能价值进行全面考察，耕地的经济收益价值只占总价值很小 的一部分。耕地利用比较效益差，实际上指耕地利用的经济产出效益小，而不能片面地认 为耕地利用的总效益差。随着社会经济的发展，人们价值观发生变化，耕地的生态功能和 生活服务功能的作用越来越为人们所重视，耕地利用的生态价值、社会文化价值逐步在经 济上得到实现。例如，浙江省近年来观光农业发展迅速，单是全省422个观光农业园区 用途的更高。 2误区二：耕地保护为了保证粮食安全 大量的研究表明，随着农业科学技术的进步，人类生产粮食的数量完全能够满足人类 的生活需要，目前世界上存在的饥饿问题，是世界政治和经济秩序不合理造成的L9J。中 国人能够依靠自己的土地养活自己¨0I，中国适度进口粮食也具有可行性¨1|。从粮食安全 的角度强调耕地保护的必要性，其实是基于战争和区域贸易保护的极端情况考虑的。目 前，和平与发展已经成为世界的主流，经济全球化也使得贸易保护的空间越来越小。所 以，从粮食供给的角度来强调耕地保护，告诉人们不保护耕地会造成饥荒和社会不稳定， 说服力不是很强。 在目前经济技术条件下，耕地仍然是农业生产最基本的生产资料，利用耕地生产粮