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论综合行政执法体制下行政处罚裁量权的 内在控制 辛俊强+ 文章导读：法律制度以其文字表达不能穷尽包罗万象、纷繁复杂的行政违法情形这一局限 性，导致其始终难以达到尽善尽美、无所不包的境界，上位法既定的处罚制度生效的前提与 行政机关处罚裁量权有效的前提总是共存的，在我们不怀疑法律、法规、规章的正当性的前 提下，自然就不应当怀疑行政处罚裁量权的正当性。再完备的法律制度都难免存在空白点， 但对于行政机关而言，上位法的意志是没有空白点的。上位法在为行政机关谱写的关于预防、 制止、制裁行政违法行为主旋律的过程中，给作为具体执罚者的歌唱艺术家留下了太大的自 由发挥空间，但未同时提供避免这些歌唱艺术家不受主观动机和客观因素影响而走调的保障 机制。通过控制行政处罚裁量权，可以有效克服因裁量空间过大所带来的负面效应，可以消 除或者拉近合法性与合理性的距离，实现效率与公正的平衡、合法性与合理性的平衡、行政 机关意志与相对人意志的平衡。控制行政处罚裁量权的探索和实践过程，是在政治文明建设 的大框架内行政机关内部实行管理理念重新确立、运行目标重新设计、权力资源重新配置、 操作方式重新调整的前提下，对具体执罚的行政官员进行理念、目标、素养、精神和行为模 式重塑的创新性过程，是行政管理水准迸一步升华的过程。控制行政处罚裁量权并不是用立 法权约束执法权，而是用执法大权约束执法小权，用行政管理中的共同权力约束个人的权力， 如果说上位法要划大框框以避免行政机关权力的滥用，那么，行政机关为了自身执罚行为的 完美也有必要划小圈圈的以避免具体执罚人员权力私用。在任何时候，同一目标、同一使命 的群体智慧总是高于个体的智慧，同一群体中的整体或者多数的判断总是优于个体的自主判 断，因而同一群体中的整体或者多数所作出的决策总是优于个体的自主决策。 当今政治文明、民主法治发展进程的不断加快，必然给中国行政管理的行为理念、管理 格局、运行模式和操作方式带来一系列深刻的影响。许多新的法律问题也应运而生。其中， 在城市综合行政执法体制下，如何在行政机关内部对其最具正负双面效应并最引人关注的权 力——行政处罚裁量权进行恰当而有效地控制，为具体执罚的每一个歌唱艺术家谱写出更为 精妙、和谐而优雅的乐章，是城市综合执法机关乃至整个行政管理机关面临的一个新的重大 法律乃至社会课题。控制行政处罚裁量权工作的理论探索和工作实践，就是人们在探索这一 新课题的过程中出现的必然产物。 ’山东省法制办监督处处长。 如果说，“一个国家的法治水平最终取决于这个国家国民的道德水准”，那么，在行政权 力强势不减、官本位意识盛行的国度里，全社会法治水平的提升则关键取决于该国行政机关 及其官员坚定牢固的法治理念、公平正义的价值目标、隽永过硬的法律素养、强烈持久的自 律精神和规范严谨的行为模式。控制行政处罚裁量权工作的开展，则是新的社会历史背景下， 特别是在综合行政执法体制下，行政机关按照自身管理理念重新确立、运行目标重新设计、 权力资源重新配置、操作方式重新调整的目标，对具体执罚的行政官员进行理念、目标、素 养、精神和行为模式自律重塑的创新性尝试。本文试就行政处罚裁量权的控制问题作以粗浅 的分析。 一、关于行政处罚裁量权的概念 从理论探索的角度，国内外学者对行政处罚裁量权这一问题曾进行过不同程度的探索和 应用，国内王珉灿先生曾在1983年《行政法概要》一书中使用了“裁量的行政措施”这一 概念，此后不少学者和实际工作者在不断探索的基础上发展为现在这一比较通行的说法，并 不同程度地予以应用；从工作实践的角度，2005年山东省淄博市人民政府以发布规章的方 式推动了控制行政处罚裁量权工作区域性试点尝试，与此同时，北京、上海、福建、重庆、 湖北、南京，郑州等省市以及国家相关部门也遥相呼应，先后着手进行了控制行政处罚裁量 权探索。2007年7月国家在山东省召开了市县人民政府依法行政会议，会上专门交流了山 东省控制行政处罚裁量权工作的做法和经验。 通过理论探索和工作实践的启示，本文对行政处罚裁量权这个概念的理解是：所谓行政 处罚裁量权亦称行政处罚自由裁量权，以其“裁量”本身已含有自由意志之意，故本文不予 赘用。它是指行政机关在法律、法规或者规章规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围 内，自由认定相对人是否构成行为违法并确定是否给予或者不给予行政处罚，以及给予行政 处罚时在违法行为性质、情节认定、处罚种类幅度与时限确定或者是否执行等方面的处置权 力。这个概