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水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究
——2008年全国环境资源法学研讨会(2008.10.16~ 19·南京)论文集
行政公产视野下的政府环境法律责任初论∗
吴志红 (河海大学法学院公用事业法研究所,江苏南京 210098 )
摘要:随着我国经济的发展,环境问题日益突出,解决环境问题是一个全社会的系统工程,其中法律制
度的保障,尤其是法律责任的落实不可或缺。从行政法学的角度看,环境属于行政公产,因此政府对环
境具有无法替代的首要监管职责,基于此,政府也应当承担监管不力和失误的法律责任,包括环境宪法
责任和环境行政责任、环境民事责任和环境刑事责任。
关键词:行政公产 环境 法律责任
近年来,我国在保持经济高速增长的同时环境事件频发,带来环境危机,造成我国环境危机的
成因是多方面的,但其中政府监管的失灵是主要方面,本文拟从行政法的行政公产理论出发,论证
政府在环境保护和治理中的主导地位,与该地位相对应的就是政府应承担起相应的法律责任。
一、行政公产理论与政府环境法律责任
(一)行政公产理论简介
行政公产是行政法领域的重要概念,发端于大陆法系国家,与行政主体、行政行为共同构成行
政手段系统,其中行政主体和行政相对人构成人的手段,行政行为构成行为手段,而行政公产则构
成物的手段,成为人和行为手段不可或缺的中介和连结点,并与行政主体实现公共利益的目的紧密
相连。在不同国家行政公产的名称不尽相同,如行政公产是法国行政法所采用的名称,在德国则称
为公物,但实质内容并无区别,只是认识角度有所差异,而且各国行政法中的行政公产的种类也有
共同之处,达成共识的行政公产一般包括两种,即公用公产和共用公产,前者是由行政主体为执行
公务之目的而支配和使用的行政财产,后者是直接供诸社会民众使用的公共财产。现代行政公产理
论则与福利国家、给付行政紧密相连。
(二)环境的行政公产属性
1、将环境纳入行政公产范围是公民权利发展的需要
行政公产的范围是随着服务行政的内容的变化而不断发展的,而服务行政的内容又取决于公民
权利内容的发展。在资本主义自由竞争阶段,公民基本权利的内容限于“天赋人权”学说所包括的自
由权利,如人身权利、财产权利等,称为第一代人权;后来公民权利的内容由自由权利发展为平等
享受福利给付的社会权利和福利权利,称为第二代人权;20 世纪中期以来,随着经济和科技的发
展,人类改造自然的程度日益加深,超过了自认的承受能力,引起了种种环境问题,威胁到了人类
自身的生存,在此背景下,享受阳光、清洁空气、水等各种利益诉求迅速发展,形成了以环境权为
代表的第三代人权理论。环境权是指“环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活环境,以及合
理利用资源的基本权利”[1] ,作为新型权利,环境权的特点在于其享受主体是多元的,既包括全体
社会公众,也包括作为社会公众个体的公民、社会组织,既包括当代人,也包括后代人。公民权利
的发展促使服务行政的内容发生变化,从过去注重具体、微观的实物、设施的给付向提供适宜人类
生活的环境这种相对抽象和宏观的内容转变。
2 、环境的特点决定了环境只能作为行政公产,由政府提供。
环境在不同学科中有不同含义,本文所指的环境是指环境保护法学和环境科学中所指的环境,
是指“ 以人类为中心,围绕着人类的生产或生活产生直接或间接影响的物质的自然环境”[2] 。环境要
素包括大气、水、海洋、土地、矿藏、树林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、
风景名胜区、城市和乡村等,环境是这些要素所组成的整体综合系统,它是人类生存发展的基础,
也是人类开发利用的对象。与法律上所保护的其他客体相比,环境具有开放性、非稀缺性,因此在
很长一段时间里,环境被认为是共有的,人人可以加以利用和开发。环境保护是在人类社会发展到
∗ 基金项目:江苏省哲学社会科学基金项目(07ZZB010 );江苏省教育厅高校哲学社会科学研究基金指导项目
(07SJD820024 )。
[1] 陈泉生、张梓太.宪法与行政法的生态化[M].北京.法律出版社.2001 :113.
[2] 张梓太.环境与资源保护法学[M].北京.北京大学出版社.2007 年:2 .
952 中 国 法 学 会 环 境 资 源 法 学 研 究 会
Chin
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