论社会公正图景下的我国城市规划公众参与.pdfVIP

论社会公正 【摘要】我国已引入城市规划公众参与逾十年，已到应当也可以反思之时．在我国公众参 与城市规划的基础并不确定，存在两种理论的冲突；城市规划公众参与存在多种形态，对应 着不同的国家、社会与公民观念，并映射出不同的社会公正观念及其实现机制．在我国城市 规划公众参与被描绘成具有诸多良好效应的“佳肴”，实际则存在严重的现实与逻辑困境，理 论上矛盾凸显，操作中进退失据．因此应妥当设置城市规划公众参与制度建构，更应注意的 是城市规划公众参与虽有些许弥补、矫正的作用功能，毕属有限．社会公正更适于作为城市 规划公众参与所悬置之理想． 【关键词1城市规划；公众参与；社会公正 现代社会的政治、法律均根植于城市，城市规划与城市每个居住者息息相关，也最集中 体现现代社会的政治、法律制度。从20世纪90年代初公众参与城市规划的理念从西方引入 中国到现如今已逾十年。城市规划公众参与承载了异常厚重的良好愿望和理想，特别被认为 对于社会公正的推动和行政程序在实践中的完善，有着特别积极的意义。因此的，城市规划 公众参与的制度设计建构、运行效果备受关注。但城市规划公众参与与社会公正的关系，如 何促进和实现社会公正的机制并不明确，也缺乏相应的探讨。我国城市规划引入公众参与在 某种意义上仍停留在“对公众参与概念的表象化理解”和“实践活动中的形式化运用上”。Ill城市 规划公众参与是否以社会公正为基础和目标追求，城市规划公众参与是否必然或者在多大程 度上结果指向社会公正，均不甚了了。 导言：从私有财产权到城市规划，再到城市规划公众参与 城市规划并非自古就有，事实上产生相当之晚。在私有财产权“诞生——有限保护——私 权神圣——限制私权”循环周期完成之后，城市规划诞生于对私有财产权辩证否定后；对私有 财产权辩证肯定，致使城市规划公众参与走上历史舞台。 不论东西方，封建专制时期的私有财产权均时常缺乏法律保障，财产权效力相当有限， 可能随时受到国家侵犯。到近代资产阶级革命以后，西方“私权神圣”观念勃兴，其结果是私有 财产权绝对化，尤其土地所有权，具有绝对和对世的效力，与之对应的是国家奉行自由放任 主义，私权神圣使得市场经济迅速发展，并出现现代意义上的城市。国家放弃包括城市规划 在内的各项管理城市的权力，其结果是一系列社会问题，城市里一片混乱、肮脏，疫病流行。 【1】陈锦富：《论公众参0的城市规划制度》，《城市规划》2000年第24卷第7期，第54页。 财产权利尤其土地权利的神圣不可侵权，加上国家的消极角色定位使得国家不愿也缺乏相应 权力规划城市发展。但城市问题的不断严重化，已被证明通过私有财产制度雉以有效化解， 这一时期被认为“极不公正”。社会公正的诉求、限制私权、规划城市的呼吁与社会需求不断增 长，符合社会各阶层的共同利益。与此同时的，随着新兴的有产阶层对传统统治者保卫财产 权的胜利，私权神圣逐步丧失意识形态和对敌斗争的意义，私权神圣上的光环逐步褪却。诸 多限制私有财产权利、扩张国家职能的理论不断提出，具有代表性的是所有权的“社会义务” 理论和社会国家理论。两面夹击下，社会公正和社会公共利益被纳入法学说并成为法律原则 或精神，而限制私权——至少限制私权滥用，城市适当规划，均被认为是社会公正的要求。 理论、实践相结合，国家规划、干预城市格局、发展的理论与实践回应现实需求，走上历史 舞台。 随着国家理论的发展和国家能力提高，私有财产权受到更多限制的同时，民众被认为应 当享有更多样的、更全面的权利，如优美环境的权利，各种程序性权利等。这与国家权力进 一步扩张，更全面深入干预市民社会、公民生活共同发展。公众参与到城市规划中来已成理 所当然。 私有财产权的辨证否定催生社会公正的理念和实践，进而使得国家规划城市成为可能并 实现。社会公正观念的进一步发展引入程序公正，私有财产权的辩证肯定与对个人的尊重， 其结合不但意味着城市需要规划，并使得城市规划需要公众参与，通过公众参与促进城市规 划的理性、结果公正，提升公众的主体性。． 一、我国公众参与城市规划的基础：两种社会公正的言说 我国公众参与城市规划的社会公正基础可从两条途径进行说明，但殊途并不同归，而互 相消解、否定。 (一)法律层面的社会公正理论 西方国家土地主要为私人财产，从原则上讲，所有权人对于其所拥有的土地具有当然的 处置、支配权利，这种权利具有绝对性和对世性。因此从历史上看，城市规划的出现与发展 与对于所有权的限制理论的出现和发展是一致的。由于所有权人对于土地的利用、处置具有 很强的社会性，因此国