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地区统筹发展的战略思考 丁元竹研究员 国家发展和改革委员会宏观经济研究院 北京大学志愿服务与福利研究中心主任教授 摘要：本文对统筹地区发展在五个统筹中的地位、统筹发展的标准、统筹发展的主体以及 与实现统筹发展目标有关的若干政策问题进行了探讨．文章认为在实现我国现代化建设的 战略目标的过程中，应当把实现公平与公正作为统筹发展的基本目标，统筹地区发展的主 体应当是与地区发展有关的所有群体，包括中央政府、地方政府、社区居民，必须发挥他 们在政策制定和实施政策中的作用，等等．为了实现统筹发展必须正确理解和处理稳定与 公平、效益与公平、经济政策与社会政策的关系． 关键词：统筹、公平、效益 一、统筹地区发展在五个统筹中的地位问题 地区现代化是我国全面现代化的重要组成部分。2002年，党的十六大报告对我国现代 化建设的战略目标进行了全面阐述。十六大报告根据我国现代化建设“三步走”的战略和 “新三步走”战略，将“新三步走”的第二步战略目标确立为全面建设小康社会。十六大 报告指出：“根据十五大提出的到2010年、建党一百年和新中国成立一百年的发展目标， 我们要在本世纪头二十年，集中精力，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会， 使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生 活更加殷实”’。为了实现党的十六大提出的我国现代化建设的战略目标，总结改革开放20 多年来的经验与教训，2003年的中国共产党第十六届三中全会提出：“要按照统筹城乡发展、 统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放的 要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为全面建设小康社会提供强有力 的体制保障”2。 “五个统筹矛盾反映了新时期我国经济社会发展的客观要求”3。党中央把统筹区域发 展作为五个统筹的内容之一提出来，足以说明区域发展在我国现代化建设中具有重要地位， 必须高度重视。 改革开放以来，我国区域结构发生了巨大而深刻的变化。当前我国区域经济社会结构 的主要特征是，在全国经济总量中，沿海地区的比重和资源集中度不断提高、沿海地区与 内陆地区之间参与全球化和市场化程度的差异较大，形成新的地区间经济发展和经济体制 方面的二元机构，这种变化加剧了区域分化，使东部和中西部、优势地区和弱势地区的发 展差距进一步扩大。虽然中央政府先后提出并实施了西部大开发战略，振兴东北老工业基 地战略，但是地区发展不平衡和发展差距扩大的趋势并没有得到有效控制4。在全国社会发 展中，20世纪90年代以来，省际之间的不平等性扩大趋势十分明显并不断加快，地区差别 不仅表现在GDP增长上，也表现在教育、卫生和文化上。地区差距与贫富差距、城乡差距 1‘中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》， 人民出版社，2002年I 1月，第18页。 2‘中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，人民出版社，2003年lO月，第2-3页． 3张俊伟：It落实新发展观要有新思维”，《调查研究报告》。国务院发展研究中心，2004年3月30日． 4国家发改委宏观经济研究院课题组：“十一五’时期我国经济社会发展总体思路研究”。2004年4月． 4 相互交叉、重叠。地区差别带来的另外一个问题是它加剧了现有的社会矛盾，或者使现有 社会矛盾的解决变的特别困难。以大学生就业为例，“大学生就业难”是指大学生在发达地 区、高工资高福利单位或工作稳定的政府部门难以找到工作。大学生就业难除了学生的就 业观念等原因以外，也与当前我国的地区差别和户籍制度有关。从长远发展来看，消除地 区和城乡差别是解决中国就业问题的重要途径之一。因此，从这个意义上来说，中国目前 面对的社会矛盾已经蕴涵在地区差别和社会差别矛盾之中，也通过地区差别体现出来。但 是，从全局来看，由于“三农”问题困扰，我国的城市化进程滞后、地区差距和收入差距 不断拉大，生态破坏和环境污染，内需不足等等，归根结底都是城乡二元结构矛盾的反映。 “因为发达地区是城市集中、城市人口比重高的地区，落后地区则是农村人口较多的地区”。 5我认为，在各类统筹中，城乡统筹就显得更为重要一页。 从国际比较来看，中