黑龙江流域跨境洪灾防治的跨时段多层次合作机制研究.pdfVIP

中国人 口·资源与环境 2015年 第3期 方就黑龙江洪灾防治已建立多层次并拥有反馈的合作关 次困境： 系。2008年，中俄总理定期会晤委员会决定增设合理利 (1)黑龙江跨境洪灾问题与两国区域资源竞争相互 用和保护跨界水联合委员会 (以下简称 “联委会”)，专门 交织，中俄加大对流域水资源的开发。由此产生的两国间 负责两国跨境水资源的合作。此外，黑龙江省政府以及边 资源竞争关系将加大流域 自然环境压力，削弱流域抗御 自 境市县与俄接壤地方政府建立定期会晤机制，协商解决问 然灾害的能力，而跨境 自然灾害防治缺少统一规划，由此 题。 造成跨境洪灾问题与区域资源竞争交织。 (3)在应对洪灾危机中，中俄保持密切合作。目前，中 (2)中俄在 自然灾害防治方面存在行政和技术上的 俄已建立较为完善的应急合作机制，如水文数据 日通报 差异性使流域洪灾防治陷入困境。水生态系统完整性与 (信函)机制等，完善应急沟通渠道。此外，双方还就洪峰 行政边界分割间的现实矛盾直接影响到中俄跨境洪灾防 调节展开合作，相互通报控制性水利工程的调度运行情 治合作的成效。 况。 (3)黑龙江作为中俄界河的特点易使流域跨境 自然 1．2 黑龙江流域跨境防洪合作问题与深层次困境 灾害影响泛政治化。我国和俄罗斯 的边界确定时间并不 针对黑龙江流域洪灾防治合作所提供的制度框架仍 长，中俄坦诚的合作时间较短，双方还存有防范意识 ]。 不完善，从中央到地方、从战略到技术各层次合作的一些 构筑两国间的政治信任是漫长的过程，尤其在俄远东，“中 问题尚未得到解决： 国威胁论”等反华论调时有所闻。 (1)缺乏全方位流域洪灾防治的整体规划。作为完 2 跨境洪灾防治跨时段多层次合作机制的 整的生态系统，黑龙江洪灾防治必须从全流域视角来看 框架 待，不能仅重视灾区局地。此外，洪灾有明显的时段性，灾 前的预防、灾中的预警和防御、灾后的恢复和重建具有同 “多层次”，即合作机制在中俄战略协作伙伴关系的 等重要的地位。目前，中俄仍需继续扩展 自然灾害防治合 基础上，根据双方政治关系、管理关系和技术关系建立相 作领域的广度、深度，上升到全流域层次，合作重心由灾害 应的层级，并引入市场和公众。目前，中俄从中央到地方 应急协作向灾前预防与灾后恢复重建延伸。 就黑龙江洪灾防治已建立多层次并拥有反馈的合作机 (2)自然灾害应急体制协同水平不高。中方采取防 制。主要内容包括：①高层定期政治会晤制度；②双方合 汛指挥 中心体制，由国家防汛抗旱总指挥部 (三处)牵头， 作协调和指导制度；③国际磋商制度；④民间交往制度， 在汛期进行跨部门、跨区域的集中调度与管理。而俄方采 等 。据此，在借鉴多层次治理框架与四层面社会分析 取四级 自然灾害管理体制 ，由联邦安全会议下属 的紧急情 方法的基础上，构建包括流域社会经济发展战略层面、流 况部负责垂直领导，全面协调灾害应急管理。在两种体制 域水资源管理层面和地方防洪技术层面的洪灾防治合作 框架 内，双方联合防治的协同水平仍有待提升，容易出现 机制。 权责真空地带。 “跨时段”，即合作机制要覆盖跨境洪灾所有阶段。 (3)以政府为主导的治理模式限制了其他治理中心 灾害构成因素复杂多样，表现出一定的物质、能量、信息等 参与