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环境监管制度研究 刘嘉薇 (武汉大学环境法研究所 430072) 【摘 要】政府 “环境监管失灵”是生态文明建设中不可回避的重要问 (二)“环境监管失灵”的内在因素 题，究其成因，主要有来 自政治、经济、财政的外部制约和我国环境监管 我国的环境管理体制是从 “各部门分工管理”逐步变为 “统一 体制 内部的缺 陷。因此，我 国亟须转变环境监管模式，并同时完善环境 监督管理和分工负责相结合”的管理体制的，由于在这种变化过程 监管的内部体制和外部监管体系，以期建立长效有序的环境监管制度。 中只注意对新机构的授权 ，而忽略了对原有机构及其相关职能的撤 【关键词】环境监管失灵环境监管模式环境监管体制 销，导致行政管理体系的重叠和交叉。比如，在环境监测方面，环保 部门建立了从上到下的四级环境监测网，而其他部门，如农业部门、 生态文明是人类在改造客观世界的同时改善和优化人与 自然 水利部门等也建立了自己的环境监测网，而且各部门对同一监测对 的关系，建设科学有序的生态运行机制，它体现了人类尊重 自然， 象的监测数据往往相互矛盾。目前，一些部门管理行业的政企与政 利用自然，保护 自然 ，与 自然和谐相处的文明理念。然而，近年来 事仍未完全分开，而我国的环境立法却将相关环境监管职权授予这 我国的环境污染事故频发，环境冲突四起。究其根本 ，一个重要的 些管理机构，从而导致这些机构在管理中往往先考虑本部门行业利 原因就是政府管制模式下的“环境监管失灵”。 益，而将环境效益则放到次要地位。此外，在我国，地方环境监管部 一 、 “环境监管失灵”的原因分析 门受同级政府和上级环保行政主管部门的双重管理，上级环保部门 (一)“环境监管失灵”的外在因素 主要对其进行业务指导，最重要的人事任免权和财务权则归地方政 1．政治根源——单一 目标政绩考核 府领导。这就导致了地方环境监管部门往往看地方政府的脸色行 伴随着事权和财权的下放，2O世纪 80年代初期实施的领导 事，而对上级环保部门的建议有时则充耳不闻。 干部选拔标准的重大改革使地方官员的政治晋升与地方经济发展 二、转变传统环境监管模式 绩效开始挂钩。上级政府常常通过考察下级政府的经济发展绩效 环境监管制度的模式选择将直接影响环境监管制度的发展方 (主要体现为GDP)来晋升地方官员。虽然近年来，在科学发展观 向，是环境监管制度变革中决定成败的关键。所谓的环境监管模 的指导下政绩考核指标在不断完善，但尚未实现政绩观的彻底转 式即是指国家为保护环境所采取的一系列行之有效的监督管理环 变。在以GDP为单一 目标的考核机制下，免费的自然资源和生态 境的标准形式。据环境监管主体的不同，将其划分为两种类型，即 环境就是官员们谋求政绩与高位的牺牲品和垫脚石。与此 同时， 政府环境监管模式和非政府环境监管模式。根据政府环境监管组 地方政府放松环境监管的行为还将会引起周边区域的连锁反应 ， 织模式的不同可将政府环境监管模式划分为区域环境监管模式、 即导致其他地方政府竞相放松环境监管。政绩考核下的这种地区 行业监管模式以及统一监管模式三种类型。我国目前的环境监管 间环境监管竞争也导致了我国政府的 “环境监管失灵”。 模式是统一监管模式 ，即以区域环境监管为主．区域环境监管与行 2．经济根源——政府和企业合谋寻租 业环境监管相结合的监管模式。从理论上说，区域与行业相结合的 企业为寻求利益的最大化 ，在选址时考量的不仅是税收优惠、 环境监管模式是一种比较理想的监管模式．它既能发挥行业监管与 基础设施以及公共服务水平等因素，更关注的是企业生产经营过 区域监管各