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次贷危机后对银行监管权配置的法律思考 【摘要】美国次贷危机再一次引发了对金融监管制度及其运行绩效的思考。金融监管制度的合理性及其有效性关键在于金融监管权力的配置结构，因为金融监管的宗旨在于有效协调和控制监管权及其所形成的社会关系。鉴于银行监管的核心地位，银行监管权的配置直接影响整个金融体系监管的效果。银行监管权的法律配置是指法律对以银行权利为干预对象的权力的认可、界定、行使和制约提供的制度性安排。追析美国次贷危机所反映的银行监管权配置问题以及监管的局限性，为中国银行监管的有效实施提供制度架构和规则组织的建议。 【关键词】次贷危机；银行监管权；银行监管权配置；权力制衡  由美国次贷危机引发的全球金融海啸，给全球金融市场和各国金融机构带来了重创。虽然各国政府、中央银行先后采取行动向市场注入资金缓解信贷紧缩，制定政策恢复金融市场信心，改善金融市场投资环境，从而阻止危机蔓延，但至今危机造成的经济衰退仍在继续。在此次危机的成因中，金融监管成为关注的焦点之一。 [1]如何建立一个适应金融市场发展水平和风险状况的有效金融监管体制是思考金融监管问题的重点。而在对监管体制的反思中，监管体制的制度架构又是面临争论最多的，关注的焦点集中在金融监管制度架构是否真正保证了金融稳定和有效监管。 [2]金融监管制度架构的核心和实质是监管权力配置结构问题，其中以银行监管权的配置最为典型。监管权的配置是研究监管权及其效果的前置性和基础性问题。银行监管的三项核心权力—规则制定权、监督检查权、强制执行权在监管事前、事中、事后的不同作用，监管主体的利益来源及其独立性均影响着银行监管的实际效果。基于此，本文从金融监管的监管权力配置人手，来寻找完善金融监管制度的新路径。 一、美国次贷危机反映出金融监管权力配置问题 （一）次贷危机反映出金融监管权力配置的欠缺 美国次贷危机爆发和蔓延时的银行监管体制是起源于1929～1933年大危机后，美国国会出台的《格拉斯一斯蒂格尔法》，当时美国金融业一直采取分业经营、分业监管的制度。1999年《金融服务现代化法案》的出台，建立了一套允许银行、证券公司、保险公司以及其他金融服务提供者之间联合经营、审慎监管的金融体系，它解除了银行进入证券业和保险业的所有限制，允许银行、证券公司和保险公司可以通过建立金融控股公司从事各类金融业务。这种混业经营模式的确立，加强了金融服务业的竞争力。但仍保留了原来体制下的监管机构，明确各监管机构对于金融控股公司的监管将按职责划分。这就形成了沿用至今的“双层多头监管机制”，在联邦层面上，美联储（FED)、货币监管署（0CC)、联邦存款保险公司（FDIC）共同负责对商业银行监管；证监会(SEC)、商品期货交易委员会（CFTC）与美国投资者保护公司（SIPC）共同负责对证券机构和证券期货市场监管；信用合作社监管局（NCUA）负责对信用合作社的监管；储蓄信贷会监管局（OTS)负责对储贷会的监管。仅有金融控股公司的子公司均由相应的行业监管机构实行功能性监管，对于拥有跨行业子公司的金融控股公司，其母公司实行伞形监管和联合监管共存的制度。 [3]在州政府层面上，基本采取谁审批、谁监管原则，只要是州政府颁发牌照的金融机构均由州政府进行监管。注册地成为界定银行监管部门监管权限的主要依据。美国的金融监管，既不是纯粹的“机构性监管”，也不是纯粹的“功能性监管”，而是两者的结合，监管机构形成了纵向和横向交叉的网状监管格局。 此次金融危机最令人费解的是它发端于被奉为全球金融体系典范的美国。美国的金融业和高科技行业被誉为全球最具竞争力的两个行业，这表明它的监管体系和法律制度基本适应金融市场的需求，符合市场的发展规律。次贷危机的发生让人们看到了事物的另一面，再好的金融监管体制也有局限。人们开始重新审视美国的金融监管体制，对美国的金融监管体制存在同现代经济全球化、金融机构经营综合化、金融市场产品创新以及风险传递迅速等发展不适应的问题，有了更深层次的分析。 2007年1月22日美国参议员查尔斯·斯库莫和纽约市长麦克尔·布龙伯格联合发表报告建议建立共享的监管原则、推行安全审查改革、制定更为现代化的金融服务法规。2007年3月美国商会的报告认为美国现行金融监管框架是在上世纪30年代建立的，已不适应全球化和金融创新的需要，政府应当考虑更加面向市场和参与者的监管改革。2007年11月美国金融服务圆桌组织发表题为《提升美国金融竞争力蓝图》的报告，指出美国监管体系存在结构性缺陷，多个联邦和州的监管机构监管目标不同带来潜在的监管冲突导致监管套利问题，使美国的金融机构处于竞争劣势。该报告还批评美国的法律和监管架构阻碍外国资本，不能有效处理金融创新问题，美国规则导向下的监管制度过细规则降低了监管者和金融机构的灵