大学章程制定中的困惑与突破路径.docVIP

大学章程制定中的困惑与突破路径 　　摘要：通过阅读和分析教育部核准的六所高校的章程文本和对地方高校的调研访谈，发现目前各高校在大学章程制定中还遇到这样的困惑：大学章程如何体现学校外部治理中的高校独立法人地位，落实办学自主权；如何平衡学校内部治理中的多元权力关系。基于此困惑的建议是：制定大学章程应尊重高校独立法人地位，通过立法明确政府与学校的权力边界；应明确党委与校长的权力范围与运行机制；应尊重和规范学术权，建立服务行政体系；应保障教师民主参与管理和监督的权利，制约行政权，防止行政权被滥用。 　　关键词：大学章程；困惑；突破路径；文本分析 　　中图分类号：G647.1 文献标识码：A 文章编号：1672―0059（2014）01―0061―06 　　大学章程作为一种制度设计，是现代大学制度的基本要求，体现了遵循大学内在逻辑，实现依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的治理模式。2011年7月，教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对高校章程制定的原则、内容、程序以及核准和监督中涉及的主要问题和环节进行了全面规范。2013年11月28日，教育部高等学校章程核准委员会对第一批提请教育部核准的中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学6所高校的章程颁发了核准书。同时，国内各大高校在教育部及地方教育行政部门的组织下陆续开展了大学章程的制定工作。在大学章程制定的实践过程中，如何落实《暂行办法》中的相关规定，如何将诸多理论研究真正落实到章程文本之中成为许多高校面临的困惑。笔者阅读和分析了上述6所高校的章程文本，并深入多所地方高校进行了调研访谈，就高校在大学章程制定中遇到的主要问题展开研究，在此基础上提出突破的路径和建议，希望能够为大学章程制定提供参考。 　　一、大学章程文本制定中的困惑 　　大学章程是大学治理的基本依据。大学章程通过对大学利益相关者的权力配置和制度安排，使其达成共识，实现多元主体的和谐共存，推动大学的自我管理和自主发展。大学治理包括外部治理和内部治理。外部治理主要是高校作为独立法人与政府、社会其他主体之间的利益制衡，内部治理主要是大学内部校长、教授、教师、学生等利益相关者之间的权力配置。围绕大学章程对学校内外部治理中的核心问题，我们发现大学章程的制定还存在如下一些困惑。 　　（一）如何体现高校独立法人地位，落实高校办学自主权 　　大学自治是遵循大学内在逻辑，保障大学自主管理和自我约束的基本要求，是现代大学制度的特色体现。在我国，高校是具有事业单位法人性质的独立主体，其独立法人性质在我国立法中有明确规定。我国《高等教育法》第30条规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”同时，第31条至第38条规定了高校在管理教育教学活动、制定招生方案、开展科学研究、提供技术服务、开展技术合作与文化交流、管理和使用高校财产等方面享有办学自主权。充分落实办学自主权是高校独立法人地位的具体体现，是实现大学自治、保障学术自由、满足大学自主发展诉求的重要途径。然而，由于我国高校与政府之间长期存在的微妙关系使得在实践中高校的办学自主权大打折扣，高校的独立法人地位没有得到充分体现。 　　我国公立高校的举办者是国家及地方政府，具体由代表国家行政权的教育行政部门进行管理，因此，举办者与学校的关系主要是政府与大学的关系。在我国，“自隐含在高等教育管理体制中的这种关系存在以来，政府管理与大学自治就始终成为一对难以平衡的矛盾。”二者长期以来存在一种表面平等放权，实则不对等控权的特殊关系。在实践中，高校办学仍然是以政府计划模式为主，政府主要依靠行政手段和行政命令管理高校，忽视了高校的独立法人地位，二者之间形成了一种控制与被控制、命令与服从的关系。此次《暂行办法》不仅要求大学章程中要明确学校举办者的职责与义务，而且要明确学校办学自主权的行使与监督机制，旨在通过大学章程明确举办者与学校的权利和义务，落实举办者的职责、义务，保障学校的办学自主权。然而在实践中，起草和制定章程的主体是高校而不是政府，让高校来规定政府的权利和义务，对于高校来说无疑具有一定难度。如何在章程中落实高校办学自主权，体现高校的独立法人地位成为章程制定中面临的难点问题。 　　从6所高校的章程文本来看（见表1），东南大学和华中师范大学专门设置了“举办者与学校”一章，明确规定了举办者和学校的关系。其中，东南大学不仅列举了学校享有的7项办学自主权，而且明确规定举办者的职责、义务，特别强调了保障学校的办学自主权，体现了大学自治的诉求和高校独立法人地位。其他几所学校虽然也有条文明确学校具有独立法人资格，依法享有办学自主权，但对举办者如何保障这种权力的实现没有进一步规定，在实践中