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地方预算权基本问题研究 董玉明 张淑祺 在分税制体制下，地方预算权是国家预算权的组成部分。地方预算权的确 定和完善对于国家预算权的完善和一国的经济法制建设具有重要的意义。但目 前对这一问题的研究并不全面，研究者大多着眼于预算管理方法，编制方法等运 行程序的分析，而没有对“地方预算权”形成完整的理论。本文拟在于在已有研 究成果的基础上，就地方预算权所涉及的基本理论和实践问题，做一系统的 研究。 一、地方预算权的一般理论分析 (一)背景分析与地方预算权概念的提出 地方预算权，是与市场经济相适应的在分税制体制下的一项与中央预算权 相对独立的一项财政权。在目前，为实行市场经济体制的许多国家所采用。 1994年，按照发展社会主义市场经济的要求，我国实行了分税制，调整了中央与 地方的利益分配格局，为进一步理顺中央与地方的财政分配关系，充分发挥国家 财政的职能作用奠定了基础。为此，国务院于1993年颁发了《国务院关于实行 分税制财政管理体制的决定》(以下简称决定)，该《决定》按照税种划分中央和 地方收人，将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济 发展直接相关的主要税种划分中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为 地方税；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出，以及本地经济事业发 展所需支出。同时，该《决定》为完善我国分税制提出了一系列相关的配套改革 和政策措施。其中，《决定》提出，要改变中央代编地方预算的做法，每年由国务 院提前向地方提出编制预算的要求，地方编制预算后，报财政部汇总国家预算。 由此，地方预算与中央预算分离，在划分不同的税种，不同事权的基础上，中央预 算与地方预算各自有了自己相应的预算空间。地方预算改变以往依附于中央预 算的地位，成为一级独立的预算。 ·356· 2005财税法论坛 理论研究与实践表明，作为财政计划载体的预算，具有明显的法律性质。首 先，任何国家都制定有规范预算程序，预算编制方法，调整预算等方面的法律文 件，即都以法律形式将这一财政计划行为予以制度化和法律化。其次，不同层级 的预算，反映了不同级次的权力机关、行政机关及各部门的预算权力的运行权 限。有一级独立的预算，就应有一级独立的预算权。据此，地方预算权便成为与 中央预算权相对独立的预算权。地方预算权，就是指地方各级权力机关，行政机 关及其各部门预算单位享有的预算权。既包括预算编制权、审批权、执行权，也 包括预算执行的监督权。它是地方权力机关和行政机关及相关预算单位有关依 法制定预算和实施预算的各项权利的统称。 (二)地方预算权确定的基础是中央与地方事权的划分 事权和财权相结合，事权划分是财权划分的前提，以事权为基础划分各级财 政的收支范围以及管理权限，是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核 心与基础。根据我国《预算法实施条例》第11条规定“地方预算收入”，是指按 照分税制财政管理体制，纳人地方预算，中央不参与分享的收入，包括地方本级 收入和中央按照规定返还或补助地方的收人。 按照事权和财权相结合的原则，我国分税制体制即在合理界定中央、地方事 权的基础上划分中央和地方之间的财权。按照公共财政的原理，对于促进全国 经济和社会稳定发展，涉及国家利益，受益范围普遍于全国等这类的事权应主要 划归中央政府；而对于资源配置，受益范围具有明显的区域性的事权则应主要划 归地方。其中，中央的事权由中央财政负担并纳入中央预算，而地方事权则理应 由地方财政负担，并纳入地方预算。此外，根据公共产品和服务受益范围，按照 效率和公平原则，不同层次的公共产品应当由不同级别的政府提供。对此，《决 定》中有关中央与地方事权的基本划分，符合该基本原理，并为我国确立和完善 地方预算权，提供了基本的法律依据。． (三)地方预算权是地方财政权的前提 本文所讨论的“预算”是指政府的一种受法律约束的经济活动，即政府预 算。从内容角度看，它是经法定程序批准的政府年度财政收支计划，从形式角度 看，它是政府财政计划的一种数字化表现形式，或者说是货币金额的量化。地方 财政从内容上看其收入主要包括国家划归地方的地方税种，中央地方共享税种， 中央返给地方的补助及各种非税收入。从程序上来看，各级地方政府的预算部 门按照法律规定的程序和预算编制方法，对本级地方财政收入的数额及其来源， 作出预先的计划和预测，形成财政收入。同时，预算也是一