M型组织与多中心结构之比较：以地方推动BOT为例.pdfVIP

行政暨政策學報 第五十期 民國九十九年六月 第 81～105 頁 Public Administration Policy, No.50 June 2010 pp.81 ～105 M 型組織與多中心結構之比較： 以地方推動BOT 為例 ∗ ∗∗ 汪明生 、曾玉祥 摘 要 公共建設執行的組織型式有集權型即 U 型、分權型即 M 型及多中 心型，M 型及多中心型各有優劣，M 型及多中心型的績效比較，可彰顯 地方推動 BOT 促進公共利益及兼顧公平、效率之本旨。 本文以地方推動 BOT 之觀點，選擇 18 種地方建設標的，假設可行 性、需要性、融資易、低風險、報酬、廠商意願六項準則為績效指標， 融資易、低風險二項準則為低交易成本指標，以德菲法徵詢學者專家意 見，尋求一致性後，以集群分析將相對效率高、低之方案分群。結果顯 示，醫院、停車場、靈骨塔、渡假旅館、遊樂區、勞工住宅、焚化爐等 七項方案之績效高且交易成本低。 七項績效方案之財貨屬性為可收費的混合財，相對效率高，交易成本 低，適合以 M 型組織運作。多中心組織強調效率、公平、課責及適當性 目標的評估，注重永續性，適合社區型地方建設，如地區醫院、社區活動 中心、縣（市）民學苑、育幼院、運動公園、停車場、下水道設施等。 ∗ 國立中山大學公共事務管理研究所教授 ，電子郵件：mingshen@.tw 。 ∗∗ 國立中山大學公共事務管理研究所博士生 ，電子郵件：yuhshn@.tw 。 收稿日期：98 年 11 月5 日。接受刊登日期：99 年 3 月 19 日。 82 行政暨政策學報 研究發現，「促參法」所稱民間機構隱含包括營利組織及非營利組 織，M 型組織為營利組織，多中心組織為非營利組織，M 型組織適合經 營混合財，多中心組織適合經營共營財。 關鍵詞： M型組織、多中心、 BOT M 型組織與多中心結構之比較：以地方推動 BOT 為例 83 壹、前言 公共（基礎）建設（infrastructure ）指支援社會、經濟、文化和政治 活動的一般系統；「促進民間參與公共建設法」（以下簡稱促參法）稱公 共建設為供公眾使用或促進公共利益之建設；若公共建設之利益限於地 方或區域使用則稱地方建設。邇來由於國際化趨勢，技術創新、提升處 理獨占能力，加上政府預算的限制，使公共建設的治理（governance ） 即政府權力向外轉移（moving out ）（Pierre and Peters, 2000: 83-85 ）方式 改變，如 1980 年代，道路、航空站、電信、鐵道、媒體、郵政由公有獨 占改為 BOT （Build-Operate-Transfer ）或民營化（privatization ）「將政府 產權及生產轉移給民間」、部分自由化（liberalization ）「將公共財 （public goods ）轉為私有財，如受益者付費」（Denkhaus and Schneider, 1997: 102）。 BOT 為特許（concession ）的一種，指「投資興建並為營運；營運 期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府」（促參法第八條）。政府創 設、分配獨享的獨占權（exclusive monopoly privileges ）給民間，藉價格 管制或受益者付費提供特別服務（Savas, 1982: 66 ），特許受讓人 （concessionaire ）引進企業家精神，創造績效（Price, 1997: 1 ），以招標 確定其競爭性，以邊際成本定價維持其效率性。特許契約規劃政府與民 間機構之權利義務關係，其簽訂涉及興辦之成敗（劉億如、王文宇、黃 玉霖，1999 ：80 ）。BOT 之優點為政府控制所有權的授予及移轉，契約 設計有彈性而能適用不同環境（UNIDO, 1996: 4-6 ）。 「促參法」所稱民間機構，為「依公司