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社 会 15 西部欠发达地区的社区建设与制度创新 陈文江 黄 超 (兰州大学 哲学社会学院，兰州 730000) 提 要： 我国西部欠发达地区的社区建设是在原有社会管理的体制框架下展开的，从建设之初就带有浓厚的行政化色 彩。在社区建设的推进过程中注重政府力量、忽视对社区主体力量的挖掘和公众参与能力的培养，势必会陷入社区建设与社区 发展 目标相悖、社区建设缺乏可持续发展动力的困境 社区建设必须实现制度创新，努力摆脱过度行政化的发展道路，在政府 的合理规划和正确指导下依靠新型社区主体推动社区建设的健康发展。 关 键 词： 欠发达地区；社区建设；制度创新 中图分类号： C912．8】 文献标识码： A 文章编号： 1003—3637l2009)01—0015—06 我国的社 区建设 由于缺乏类如西方 国家社 区建 改善社区环境或社区福利，使社区成为独立的社会主 设的市民社会基础 ，在建设之初采用的是政府主导、体，从改革的角度来看，其核心就是政社分离：一方面 行政化推进的方式，这就不免会带上浓厚的行政化色 要强化政府在社区中的职能和作用；另一方面要促进 彩。在西部欠发达地区社区建设的整体推进过程 中，社区共同体的发育，形成 “强政府”与 “强社会”的格 过度依赖政府力量、相对忽视对于新型社区主体的挖 局。 掘、忽视对于社区公众参与能力的培养，导致社区主 夏建中把社区发展的具体推进方式概括为两种， 体调动资源的能力较弱、社区居民参与社区建设的积 即直接方式或间接方式 。直接方式的主 旨是：强调 极性不高、社区建设与社区发展 目标相背离、社区建 有形的 “物”的建设，如新的大楼、新的社区中心等等。 设缺乏可持续发展的动力等问题，严重地制约了西部 具体做法是以行政命令和直接拨款的形式 自上而下 欠发达地区社区建设的健康发展。要想摆脱这种局 推进 。社区发展计划 由委派的人员设计，可能召开一 面，必须实现制度创新，应当努力摆脱过度行政化的 些形式的居民会议进行讨论，但必须由政府机构的领 发展道路，在政府的合理规划和正确指导下，动员和 导核定。直接方式的优点是：政策和经费有保障，办 依靠新型的社区主体推动社区建设的健康发展。 事迅速 ，建设效果明显；不需要征求普通居 民的同意 一 、 我国社区建设的目标定位与路径选择 计划就可 以实施 ，没有政策和资金之外的制约因素。 在中国，发端于 1980年代 中期 的社区服务 、及至 其缺点是：此种方式全凭权力推进，工作计划不一定 21世纪初掀起的社区建设高潮，是一项由中央政府推 适合社区的真实需要，也不一定符合居 民的基本期 动的城市基层管理体制改革。在这项改革 中，社区一 望。因此，这种方式常常是居民不愿意、也很少有机 方面被视为一个有明确边界的地域与人 口的空间概 会参与的，自然也就是居民难 以认同的。由于缺少社 念 ，即在原来 街道行政 区划 的基础上，划 定含有 区居民的参与，社区建设就成为只向上级机关负责的 2000～3000户常住居民的街区地域为一个社区，另一 少数人的事情，往往一遇到各种困难就会陷入工作停 方面也被视为一个基本的社会管理层级，即在政府 的 顿，无法保证建设的成果，已有的成果也难 以得到社 主导下在这个区域空间建立管理机构 、社会组织和服 区居民的认 同，政府费力不讨好。仅此一个缺点，就 务设施。这项 自上而下的改革 ，用意主要有两个方 可将全部优点抵消干净 。间接方式的主旨是注重人 面：一是把居民基层组织——居委会的角色及功能从 的发展、注重知识和合作精神，关注社区的凝聚力和 过去以社会控制为主转 向以社会服务为主，并承接经 居民自治，加强社区的横 向结构建设。其做法是从社 济体制改革导致的政府和企业、事业单位的一部分社 区建设的根本做起，动员社区居民广泛参加，自下而 会福利、社会服务及社会管理剥离下的任务，二是逐 上地推进。社区居 民的需要和共同关心的问题通过 步推动基层民主u。在 比较我 国和西方国家的社区发 居民共同讨论 、共同协商，运用 自我教育、自我组织的 展时，我们发现我国和西方国家的社区建设或社区发 方式，由工作人员协助确定。其具体的工作步骤包 展的 目标都是推动民主参与