国有土地收益基金问题研究.pdf

民生 国有土地收益基金问题研究 于 芳 潘文霞 【摘要】国有土地收益基金有利于土地收益的合理分配，土地储备制度的可持续发展以及抑制片面追求土地收益的 短期行为。该基金建立八年多来，因其基金规模太小而致收效并不理想。土地收益基金资金来源的主要障碍在于地方 财政不足，城市土地储备定位不清，其解决之道是合理划分中央与地方的事权与财权，并厘清土地储备的职能定位。 【关键词】国有土地收益基金 重要性 资金来源 障碍 2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规 储备过度依赖银行贷款，也使得土地储备机构自成立以来就一 定；“探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的 直是负债经营。但负债经营是有风险的，债务比不宜过高，通常 短期行为。”随后，国务院办公厅 《关于规范国有土地使用权出 认为 “不应超过最优债务比例0．6l” 。国有土地收益基金采用 让收支管理的通知》指出，为加强土地调控，在财政部门缴入 基金的良好的管理模式，归集不同时期的、零散的土地收益， 地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国 用于土地收购储备，可以提高土地储备机构的自有资金比例， 有土地收益基金。此后，我国上海、厦门等部分城市分别建立 保障政府的土地收购储备能力。通过基金的运转减轻银行和 了不同形式的土地基金。国有土地收益基金从提出建立到现 政府资金压力，促进土地储备制度的健康长远发展。 在已有八九年之久，但在土地储备管理中起到的作用却极为有 国有土地收益基金有利于抑制片面追求土地收益的短期 限。究其原因，主要是国有土地收益基金规模太小，资金来源 行为。土地出让金金额巨大，必然造成地方政府运用各种手段 数额过少，相对于土地储备的资金需求显得杯水车薪。 扩大出售土地换取收入的短期行为。土地收益行为短期化，往 往导致土地滥用。国有土地收益基金的设立，政府通过土地 国有土地收益基金重要性分析 基金行使职能，实行土地资产管理，合理分配土地收益，保证 土地收益在时间上的延续性，防止过度开发土地，避免寅吃卯 国有土地收益基金有利于土地收益的合理分配。土地出 粮的短期行为。从而可以减少不同时期政府的短期行为和对 让金相当于一次性地征收了若干年的土地使用期的地租之和， 土地收益分配及土地利用的不利影响。 用金融术语来说，相当于对若干年的地租做了一个贴现。本届 政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收了未来若干年限 国外土地基金的资金来源情况 的土地收益总和，是一种对土地收益的 “透支”，显然这样的 利益分配格局是不合理的，有悖于 “代际公平性”。此外，我国 西方较早开始建立土地基金，目前在诸多国家都有着不同 的土地出让收益巨大：1992至2003年全国土地出让金收入超 形式的运用。考察其资金来源的情况，可以为我国的土地收益 过1万亿元，2005年土地出让收入5505亿元，2006年土地出让 基金提供借鉴。美国的永久土地基金创建于1986年，基金资金 收入7676．89亿元，~2010年全国土地财政收入2．9万亿，超出 来源主要是从州财政获得的土地租金收入、基金投资利润、不 预算113％。因此，有必要通过合理机制，实现土地收益的合理 动产销售收入等。澳大利亚的土地基金的资金来源，2004年以 分配和有效利用。国有土地收益基金的资金来源是土地出让 前主要由政府逐年拨款。2004年，政府停止拨款，土地基金自 金，主要用于土地储备工作，实现了土地出让金 “取之于地，用 身的年投资收入就成了唯一的资金来源。“危地马拉土地基金 之于地”的理念，可以维持土地收益的持续增长，有利于土地 的建设将分三个阶段进行，计划筹资2．3亿美元，其中包括国际 收益的合理分配。 复兴开发银行6．9千万美元的贷款，国家15．75千万美元的拨款 国有土地收益基金有利于土地储备制度