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办公室业务·2009 年第7 期 杂 谈 中国基层民主的未来发展 马宝成 今年5月，中共中央办公厅、国 括：村民选举权利及其救济的一般 有法可依。从1998年起，《村委会组 务院办公厅联合下发了《关于加强 理论、侵害村民选举权利的基本状 织法》正式实施已有10多年的历 和改进村民委员会选举工作的通 况、村民选举权利的救济现状、健 史，加上该法试行的10年历史，村 知》（以下简称《通知》）。民政部部 全完善村民选举权利救济机制的 民自治在20 多年的基层民主政治 长李学举在接受媒体专访时称， 对策建议。其中探讨的很多问题与 历程中，被视为中国最有活力的一 《通知》是“新时期指导村委会选举 《通知》的内容是一致的。 种民主实践并受到国内外的广泛 的纲领性文献”。 在今年的村委会选举过程中 关注。在这种情况下，通过具有法 笔者根据对近几年基层民主 发生的贿选、暴力犯罪等问题，引 律法规性质的《通知》来加强行政 发展过程的观察分析，这个文件的 起了大家的高度关注。为了保障村 手段管制村级选举，这样的具有法 出台背景与村民自治过程中发生 民的民主权利，确保农村社会和谐 律性质的规定可能会使中国的基 的不规范甚至违法犯罪现象直接 稳定，中共中央、国务院联合下发 层民主比以前更具有行政化色彩， 相关。这些不规范问题甚至违法犯 了《通知》。《通知》下发后，引起了 村级自治组织将来会更多地受到 罪现象侵害了村民民主权利。 社会各界关注，引发了众多议论。 行政权力的干预和限制。 其实，早在2003 年，关于村民 笔者通过分析发现，比较多的讨论 笔者认为，这样的担忧是可以 委员会选举的违法问题就已经引 集中于以下两点： 理解的。但是，从国家与社会关系 起了民政部的关注。为了对这个问 第一，明确“提倡按照民主程 的角度看待这个问题，我们似乎可 题进行系统研究，提出相关的对策 序将村党组织书记推选为村民选 以找到化解这种担忧的办法。 建议，民政部基层政权司成立了 举委员会主任”，“发挥村党组织的 国家与社会关系是政治学的 “村民选举违法问题研究课题组”， 领导核心作用”；第二，首次明确了 一个基本问题，它实际上是个人权 专门对村民选举权利受侵害以及 县党委书记是村委会选举工作的 利和国家权力的关系问题，是其他 获取救济的现状进行研究，收集整 第一责任人，乡党委书记是直接责 一切政治问题的理论基础。长期以 理了大量文献资料，并对当时影响 任人。 来，我们对于这个问题的认识还存 较大的一些案例展开深入调查。最 有人认为，《通知》虽是为弥补 在一些偏颇。人们倾向于把公民社 后形成了《村民选举权利救济机制 现有立法之不足，却可能抑制村级 会视为国家的对立面，仿佛国家与 研究》的研究报告（由中国社会出 民主之发展，导致地方各级党委书 社会的关系是一种零和博弈，国家 版社于2007年出版）。主要内容包 记对村委会选举的干涉有据可循、 强必定社会弱，而社会强必定国家 OFFICE OPERATIONS 43 杂 谈 办公室业务·2009 年第7 期 弱。就是所谓的“强国家—弱社会” 局没有发生根本性的变化，基层国 会发展的需求，维护民众的利益。 或“弱国家—强社会”的理论模式。 家权力仍然掌握着乡村社会的主 借助新闻媒体把社会监督、法律监 在这种单向思维的影响下，一个生 要权力资源，并对乡村社会的政 督等不同形式的民主监督结合起 机勃勃的公民社会，往往被视为国 治、经济、文化的发展起决定性的 来，充分发挥这些监督的效用，对 家的威胁。然而，在公共管理领域 作用。由此形成的国家与社会关系 于从实质上推动基层民主政治具 或者说“治理”研究领域中，发生了 是非常不平衡的，国家