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《中国社会科学内部文稿》2010年第1期 地方财政风险，逆周期财政政策及政策工具 侯一麟 美国乔治亚大学 Stanley W. Shelton Professor of Public Finance Department of Public Administration and Policy School of Public and International Affairs University of Georgia Baldwin Hall 204, Athens, GA 30602-1615 USA Tel: 706-542-4705 Fax: 706-583-0610 Email: yihou@ 文章摘要 本文讨论中央加大匹配式专项转移支付、建立普惠型基本公共服务背景下的地方财政风险，提出财政政策的逆周期属性，阐述地方政府采用逆周期财政政策、化解地方财政风险、与中央政府逆周期政策合拍的必要性。本文进而分析我国省及省以下地方政府可以考虑采用的逆周期财政政策工具的种类及其可操作程度，建议各地根据当地的经济结构及其周期震荡幅度，设计、实施符合各地实际的预算稳定基金，以期在稳定区域经济、促进宏观经济稳定、保障当地民生等方面有更加积极、有效的作为。 由于国内在这方面的研究刚刚起步，本文有关逆周期财政政策的理论分析主要引用美国学界的文献。国内相关数据尚不完备，不便进行规范的定量模拟，文中有关预算稳定基金的发展、实践和使用结果的综述主要是对美国州级政府的实证研究，期望能够对我国的逆周期财政政策及其工具的设计和实施有所裨益。 关键词：地方财政风险；逆周期财政政策；省及省以下地方政府；预算稳定基金 * 本文的研究和写作得到清华大学产业发展与环境治理研究中心 (CIDEG) 重大项目计划的资助。 地方财政风险，逆周期财政政策及政策工具 一、导言 本文所讲的“地方”指我国的省市县政府。地方财政风险有很多种,每一种又包括诸多方面，本文讨论的内容专指中央财政加大匹配式专项转移支付、提供普惠型基本公共服务背景下的地方财政风险。逆周期财政政策在国内已经实行多年，叫做“积极的财政政策”，主要是中央政府通过货币政策和发行债务施行的。本文要阐述的是地方政府应当采用逆周期财政政策，化解地方财政风险，与中央政府的逆周期政策合拍，以期在稳定区域经济、保障公共服务、满足民生需求等方面有更加积极、有效的作为。本文随后分析我国地方政府可以考虑采用的逆周期财政政策工具的种类及其可操作程度。 本文的主要政策建议是：一，全国人大(和中央政府)在修改《预算法》及相关法律时，授权各地试验财政管理制度创新，设立各自的预算稳定基金。二，各地根据当地的经济结构及其周期震荡幅度，设计符合各地实际需要的预算稳定基金，在经济上升期储备财力，在经济下降期释放，以补岁入之不足，稳定公共服务水准。三，预算稳定基金的积累和提取按照预先设定的公式法操作，基金全部纳入预算管理，公开透明操作。四，各项社会福利政策的设计，要考虑经济周期的因素，福利水准不要超出财政供给水平。 由于国内在这方面的研究刚刚起步，本文有关逆周期财政政策的理论分析主要引用美国学界的文献。国内相关数据尚不完备，不便进行规范的定量模拟，文中有关预算稳定基金的发展、实践和使用结果的综述主要是对美国州级政府的实证研究，期望能够对我国省市县各级政府的逆周期财政政策及其工具的设计和实施有所裨益。作者对国内情况了解不够，对美国之外的其它国家的实际知之甚少，写作本文的目的是抛砖引玉,就教于方家。 二、公共服务、转移支付与地方财政风险 经过30年的改革，我国的经济持续快速发展，工业化和城市化进展迅猛，人民生活水平明显提高。工业化提高生产力水平，城市化改变人们的生活方式。与此相适应，政府的职能和运作方式都有深刻变化；基本职能是保障社会稳定、促进经济发展、提高公民生活水平（侯一麟 2008）。 运作方式是逐步采用财政分级制：中央政府着力解决再分配和经济稳定；省和市县（低层级）政府保障公共产品生产和消费的社会福利最大化，即取极端分散与高度集中之折中，每一级政府只做自己最擅长之事（侯一麟 2009）。具体就是，1998年以来国家政策重点转向民生，中央把从1994年分税制和2002年所得税改革所获取的财政收入大笔投向基础教育、公共卫生、社会保障等全民普惠型的公共服务项目，国内学界和政府文件称之为“公共财政”。中央对公共服务的投入，多数以专项转移支付的形式下到省，要求省和市县加以资金配套，即“匹配式专项转移支付”。经典的理论推导 (Musgrave 1959; Oates 1972; Fisher 1996; Gruber 2005) 和实证研究 (Oates 1997, 1999等) 结果都证明，匹配式专项转移支付对于增加地方政府对特定项目的支出具有明