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中国大陆应该设立税务法院 ----对熊伟博士观点的回应 朱大旗 中国人民大学法学院 教授 , 何遐祥 中国人民大学法学院　　关键词: 中国大陆/税务法院/设立/建制/运作 　　内容提要: 中国大陆要不要设立专门税务司法机关以及如何设置税务司法机关，学者之间存在争议。本文认为，大陆应该设立专门税务司法机关。较之于设立税务法庭，设立专门的税务法院更为有利。税务法院应隶属司法系统，其设立和管辖需考虑经济区域、审级要求，并尝试建立巡回审理制度和合理的税务法官选任、管理制度;应该逐步扩大税务法院司法审查的范围和权力，使税收司法在制度上与行政复议相协调，并尝试建立小额涉税纠纷解决机制，以便为纳税人提供便捷而充分的权利救济。 　　壹、前言 　　熊伟博士在《月旦财经法杂志》第5期发表〈中国大陆有必要建立税务法院吗?〉一文，认为中国大陆「法院目前受理的税务案件很少，无论是设立税务法院还是法庭，都会存在人浮于事的问题，造成巨大的财政浪费。现实的选择更应该是，充分利用现有的制度资源，在法院行政庭的架构下进行优化。如果将来税务案件增多，复杂程度增强，而法院现行的审判庭无力承受，到时可以先成立税务法庭。只有当案件过多，导致税务法庭也无法应对时，才有必要考虑税务法院。从而主张进行极其审慎的税务司法改革。 [1]笔者认为，这种观点固然不无道理，但从税务司法的特殊性和现实需要来看，中国大陆有必要设立有限数量的、专门的税务法院而非普遍设置税务法庭;在税务法院的建制上，应确立税务法院隶属司法系统的模式，按照经济区域、审级要求合理构建税务法院系统和确定管辖，尝试建立税务案件巡回审理制度，并建立合理的税务法官选任、管理制度;在税务法院的运作上，应该逐步扩大税务法院司法审查的范围和权力，使税收司法在制度上与行政复议衔接协调，并尝试建立小额涉税纠纷解决机制，以便为纳税人提供便捷而充分的权利救济。有鉴于此，笔者草撰此文，作为对熊伟博士观点的响应。 　　贰、中国大陆应设立专门的税务法院 　　由于税法规定既要确保税收收入，又要与私法秩序保持协调;既要尽量减少对经济的不良影响，又要体现出适度的调控，使得税法具有较强的专业技术性。 [2]税法的技术性特征导致涉税诉讼也呈现出对专业技术性的要求。然而，长期以来中国大陆实践中一直有忽视税法和税收诉讼专业技术性要求的倾向，这反映在司法机构的设置上，即体现为没有实现税收司法机关的专门化。在缺少专门税收司法机关的情况下，普通法院经常会因缺乏处理税收诉讼的专业能力而求助于税务部门，这不由得引发人们对税务机关垄断税法解释从而影响纳税人权利救济的担忧。 [3] 　　一段时间以来，大陆学界就税收司法的独立性问题开展了广泛的讨论，建立专门税务司法机关的呼声也日渐高涨。但对于建立何种形式的专门税务司法机关，大家的意见并不统一。有人建议效仿美国、加拿大等设立专门的税务法院，有人主张效仿法国、瑞典等设立专门的行政法院，也有人认为根据中国大陆的实际情况，现阶段单独设立税务法院比较困难，故应先在人民法院系统内设置税务法庭作为过渡，或者干脆主张以税务法庭取代税务法院的设置。现在看来，在主张设立专门的税务司法机关的论说中，设立税务法庭的主张似乎占了上风。该说认为，税务案件的专业性和大量性、实现依法治税和保护纳税人合法权益的需要使得设立税务法庭极为必要，现行法律制度、司法实践以及中国大陆的人才状况也使得设立税务法庭成为可能。 [4] 熊伟博士的观点在某种意义上也属于这种类型。但在笔者看来，税务案件专业性、依法治税和保护纳税人权利等所谓现实需要，本身对设立何种专门税收司法机关并无特殊限定与要求，设立税务法院同样可以满足这些需要。而且，从中国大陆的情况来看，设立税务法院更符合现实需要。笔者主张，中国大陆应尝试在现行的普通法院系统之外，逐步设立专门的税务法院，而不仅仅是税务法庭。理由如次： 　　一、设立税务法院更有利于现阶段税收司法案件的处理 　　和熊伟博士的观察结论相一致，我们也发现，中国大陆现阶段税收行政诉讼案件数量较之以前虽有所上升，但绝对值并不十分庞大，在全部行政诉讼案件中所占的比例仍然很低。1991年全国税务行政诉讼一审案件为61件，1997年首次超过1000件，至1998年达到最高峰，为2069件。 [5]此后的1999年为1804件(全国一审各类行政诉讼案件总量为97569件)，2000年为2055件(各类总量为85760件)，2001年为1237件(各类总量为100921件)，2002年为1496件(各类总量为80728件)，2003年则不足1000件(各类总量为87919件)。 [6] 由上可见，税务行政诉讼案件的绝对数量还比较有限，在全部行政诉讼案件中的比例也非常低，基本上为1%-2%，而同期税务行政诉讼案件的撤诉率则高达40%-60%。 [7]而且，