三规合一还是应三规和谐对发展规划城乡规划土地规划的制度思考.pdf

·理论热点 “三规合一”? 还是应 “三规和谐” ——对发展规划、城乡规划、土地规划的制度思考 郭耀武 胡华颖 国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利 用总体规划之间的协调问题，讨论由来已久。普遍认为 三个规划之间存在内容重叠、协调不周、管理分割、指 导混乱，解决这些问题的有效途径是“三规合一”。学术 界和实际部门改革三个规划的呼声很高，并在理论、方 法和技术层面进行广泛探讨，还在某些地方开展实践的 尝试和探索。但进程缓慢，实践效果与理论设想大相径 庭。为此，本文从制度层面入手，分析三个规划的运作 机制，探讨现阶段 “三规合一”改革的不可行性，并构 建三个规划紧密协作关系框架，为实现 “三规和谐”提 出初步设想。 “三规”问题的来源 1．国民经济和社会发展规划 由政府的发改部门负责编制和管理的国民经济和社 定义不难看出，城乡规划的实质就是政府在其管治范围 会发展规划 （以下称“发展规划”），是对地区重大建设 内提供公共物品、建立空间秩序、落实发展规划的重要 项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规 手段。 划，为国民经济发展远景规定目标和方向。由于发展规 3．土地利用规划 划涉及经济和社会发展的总体目标，被赋予空前的战略 由政府的国土部门负责的土地利用规划 （以下称 地位和高度，使其成为统领各专项规划的依据。 “土地规划”），是各级人民政府依法组织对辖区内全部 2．城乡规划 土地的开发、利用、治理、保护在时空上所作的总体安 由政府的建设部门负责的城市总体规划和城镇体系 排和布局。其确定的耕地保护底线、占保平衡原则、建 规划 （以下称“城乡规划”），是对城乡空间资源的合理 设用地范围和指标审批制度，是国家进行宏观调控的最 配置和改善人居环境，其根本目的是促进城乡经济社会 有力手段，因而成为覆盖范围最广、执行最严格、影响 全面协调可持续发展。从 《城乡规划法》对城乡规划的 面最大的空间规划。 01/2010广东经济 33 “三规”的地位与作用情况简表 　 类 别 国民经济与社会 城市总体规划 土地利用规划 项 目 发展规划 主管部门 发展与改革部门 城乡规划部门 国土资源部门 管理 规划类别 经济综合规划 空间综合规划 空间专项规划 规划特性 综合性 综合性 专项性 编制依据 — 国民经济和社会发展规划 上层次土地利用规划 项目空间布局、 耕地保护范围、用地总量及 编制 主要内容 发展目标和项目规模 建设时序安排 年度指标 编制方式 独立 独立 自上而下、统一 审批机关 本级人大 上级政府