8柯坚赵雪丽-制定法和习惯法：农村环境保护乡村治理的双重规范机制.pdfVIP

经济社会转型与环境法的发展 ——2012中达环境法论坛（2012.11.16~ 18·武汉）论文集 制定法与习惯法：农村环境保护乡村治理的双重规范机制 柯 坚* （武汉大学环境法研究所） 赵雪丽 （山西长治学院法经系） 摘要：在城乡二元结构背景下，我国农村环境问题当前呈现出蔓延的趋势。针对农村环境问题所具有公 共性、外部性和地域性特点，农村环境保护需要以乡村治理为中心，确立村民自治组织的中心地位、明 确村民的主体地位，以及发挥乡村民间社团的作用；同时，形成国家环境制定法与环境习惯法之间相互 协同的农村环境保护乡村治理的双重规范机制。 关键词：农村环境保护 乡村治理 规范机制 制定法 习惯法 伴随着我国社会、经济的转型发展，农村环境污染、生态破坏问题已成为侵害农民合法权益、 妨碍农业持续发展和影响农村和谐社会建设的一个值得关注的重要社会问题。日益严峻的农村环境 问题需要引起各级政府和全社会的高度重视，并通过不断地增加资金投入、改善基础设施、推广绿 色环保技术等措施进行有效的农村环境保护；同时，还需要将农村环境保护纳入农村社会管理创新 的时代背景之中，建立以乡村治理为中心的国家环境制定法与乡村环境习惯法的双重规范机制，公 平、合理、有效地应对和解决农村环境问题。 一、城乡二元结构背景下的农村环境问题 农村环境问题主要是指农村生产活动、生活活动排放的污染物以广域的、分散的、累积的形式 进入地表水体、地下水体、土壤、大气等环境介质和生态系统之中，从而造成环境质量退化或生态 破坏的现象。农村地区环境污染与生态破坏的诱因大致可以划分为三类：一是农业生产活动中使用 的农药、化肥、塑料薄膜等有机物或者无机物，农村养殖业活动排放的废水、畜禽粪便等农业污染 物；二是农村生活活动排放的烟尘、污水、垃圾等生活污染物；三是位于农村地区的乡镇企业等工 业企业生产活动排放的各种工业污染物。其中，前面两类农村环境污染与生态破坏问题的诱因产生 于村民日常的农业生产、家居生活活动，属于狭义的农村环境问题；而后面一类问题的诱因则与农 村地区工业企业规模化、产业化的生产活动密切相关，属于广义的农村环境问题。 农村环境问题的特殊性，主要体现在狭义的农村环境问题方面。农村地区农业生产活动的密集 化与规模化、农业现代技术的普及与运用，使得农村经济在获得快速发展的同时，也带来了前所未 有的农村环境污染与生态破坏问题。实际上，早在 20 世纪 60 年代，西方工业化国家的一些有识之 士就开始意识到了现代农业发展带来的农村环境问题。在《寂静的春天》一书中，蕾切尔·卡逊以 其敏锐的视角，首次描述了因农业生产过程中使用DDT作为杀虫剂并通过食物链传递而造成的环境 后果，从而开启了西方社会的现代农业环境保护的序幕。20 世纪 70 年代末，我国农村家庭联产承 包责任制推行以后，大大地提高了农民生产的积极性，农村经济和农业发展取得了令人瞩目的成就， 农民生活水平也取得了显著的提高。然而，农村地区的经济发展也付出了沉重的环境代价。以化肥、 农药的使用为例，由于我国农村人口众多，占全国人口的大多数，1而人均占有的资源相对较少， 追求土地增产而过量施用化肥、农药等现象普遍存在，从而造成了土壤污染、土质退化、水体污染 等农村环境问题。根据《新中国六十年农业统计资料》的统计数据，从 1991 年至 2008 年之间。我 国各地区农药使用量已经765307 吨增长到了 1672259 吨，化肥施用量已经从 2590.3 万吨增长到了 5239.0 万吨。我国农村地区使用的化肥以氮肥为主，平均施用量为 300 千克/公顷，而国际施用标 准为 225 千克/公顷。我国的化肥利用率只有 35%，大部分氮、磷等化肥养分随地表径流流入到地 表、地下水体，加剧了水体的富营养化污染。我国农药施用量达 15 千克/公顷，是发达国家的单位 面积使用量的 2 倍多，而高毒农药又占农药施用总量的 70% 。农药过量施用造成一些有毒、有害化 学物质大量地残留在土壤中，导致土壤污染和耕地质量的下降，并造成了农产品的食品安全隐患。 近些年来，在我国农村地区，由于一些不合理的制度安排，使得农村地区的掠夺性开发、破坏性利 * 作者简介：柯坚，法学博士（武汉大学），武汉大学环境法研究所副教授。 赵雪丽，山西长治学院法经系教师，法学硕士（武汉大学）。 1 根据 2011 年 4 月 28 日国家统计局公布的我国第