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以物为中心橐 ——违法建筑行政处罚相对人认定新路径 夏 雨 (浙江大学光华法学院，杭州 310008) 摘要：当前违法建筑行政处罚将“违法建设行为人”作为行政处罚相对人。这一认定模式未能预见违 法建筑“建设行为人”与“持有人”相分离的场合．因此造成制度失语和实践混乱。通过对违法建筑行政处 罚规范的解读、对一般处罚模式的病灶诊断发现，一种建立在“行为责任”与“状态责任”两分基础上、以 物为中心的行政处罚模式，以灵活、高效、符合妥当惟原则等优势或可成为化解制度困境的新路径。 关键词：违法建筑；行政处罚；状态责任；行为责任：对物行政行为 中图分类号：D922．1 文献标志码：A 文章编号：100l一862X(2010)05-0123_06 对人作出处罚决定。法院认为作为房屋所有权 一、问题的提出 人．即使已将房屋出租给他人也不能免除其在行 政法律上的房屋管理责任．无论扩建房屋是否为 案例一：产权人。搭建人，谁应为行政处罚相 其本人行为，均应当为此承担行政责任。[，J 对人? 这是发生在不同时间、地点的三个真实个 1996年上海市杨浦区规划土地管理局认定案，但它们之间最大的不同却是：在行政处罚相 徐宝根在其所有的房屋外违法搭建建筑物．限其 对人认定上。各地法院的态度不同。“徐宝根案”(1’ 自行拆除。后查明：徐宝根为房屋所有权人。其子 的法院认为“认定搭建违章建筑物的行为人系原 徐亮未经办理建筑工程许可手续，擅自搭建建筑 告，事实不清，证据不足”。言下之意行政处罚相 物。法院认为被告认定该建筑物系违章建筑，事 对人应为“违法建筑物搭建的行为人”。“王彤案” 实清楚，应予确认。但认定搭建行为人系原告，对 的法院认为“认定王彤为违法建设的行为人，是 原告作出限期拆除行政处罚，事实不清，证据不 搞错了对象”，也落脚于“行为人”。但“刘庚玉案” 足。[1】 的法院却认为“无论扩建房屋是否为其本人行 案例二：产权人要求，开发商搭建，谁埋单? 为，均应当承担行政责任”。其实此三则案例所反 2000年王彤之母订房一套．向房产公司提出 映的问题极为相似，稍加提炼可表述为：当发生 改建要求并落实。后建设局认定王彤实施了三处 了违法建筑的搭建行为人与所有权人(或占有 违法搭建行为。对其作出拆除违法塔建部分的处 人)相分离之情形时，行政处罚的行政相对人应 罚决定。一审认为．违法行为实施时王彤并未取 如何认定。问题相似，结果相左，暴露了我国在违 得该房所有权，认定其为违法建设的行为人是搞 法建筑行政处罚相对人认定上的混乱。作为典型 错了对象。判决撤销行政处罚决定。[21 的侵益行为，行政处罚对公民权益损害较大，正 案例三：租户违建房东受罚．合乎情理法? 确认定相对人是保障公民权利的基本要求。本文 2005年刘庚玉将两层楼房租给他人使用．租在这一价值指导下探讨什么样的行政处罚相对 户违法搭建第三层．柳州市规划局以刘庚玉为相 人认定方式方能解决违法搭建行为人与所有权 ·基金项目：国家社会科学重大项目(08ZD001)子课题的阶段性成果 作者简介：夏雨(1983-)，女，浙江富阳人，浙江大学光华法学院宪法学与行政法学博士生；研究方向：宪法与行政法学。