城市保障性住房土地供给策略选择.docVIP

城市保障性住房土地供给的策略选择 吴永宏 来源：《中国房地产》2012年第08期 随着国家把解决中低收入家庭住房问题列为民生工程的重要范畴，大力推进保障性住房建设成为中央和地方各级政府的重要举措。根据国家“十二五”提出的全国新建保障性住房3600万套的发展规划和保障性住房、棚户区改造和中小套型商品房用地不低于住房建设用地总量70%的住房用地计划，可以预计，保障性住房将成为城市住宅建设中的大户。以2010年和2011年为例，2010年全国保障性住房用地实际供应3.24万公顷，2011年全国计划供应保障性住房用地7.74万公顷，占住房用地供应计划的35.5%，与2010年实际供地相比，增加138.9%，接近住宅用地总体供应计划增幅的2倍。大规模保障性住房的建设需要土地资源来承载，因此，对城市土地供给进行调控，合理确定保障性住房用地的供给模式，有助于当前城市住房保障目标任务顺利完成。 　　一、城市保障性住房土地供给的制约因素 　　城市住宅建设用地供给总体上有两类来源，一是通过征收农村土地形成的增量建设用地供应，二是通过城市房屋拆迁形成的存量建设用地供应。通过《土地管理法》确立的土地供应集中统一制和土地储备制度，我国建立了“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度，形成了政府对土地一级市场的垄断。各地实行土地收购、储备、供应的形式供给土地，并根据自身地域的特点形成了不同的土地储备模式，譬如上海模式、杭州模式、南通模式等。对于保障性住房的土地供给，政府主要实行行政划拨方式供应。据国土资源部的统计数据显示，全国已有2420个市、县建立了土地储备机构，2009年末储备土地面积为22.09万公顷，可用于2-3年房地产用地控制量。尽管储备土地总量目前并不紧缺，但住宅建设用地的供应仍然存在较大的制约。一是新增建设用地总量限制。由于我国18亿亩耕地面积是不可逾越的底线，因此地方政府新增建设用地的数量受用地指标总量的严格限制。二是城市的经济建设项目需要占用一部分新增建设用地。城市的发展离不开经济与税收的增长，基础建设、工业、服务业等项目建设势必要占用一定比例的新增建设用地。三是城市存量土地供应受到房屋拆迁的限制。《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，在一定程度上延长了拆迁周期，增加了存量土地供应的难度。此外，供地计划与保障性住房建设计划也存在不衔接的问题。从近几年情况看，住房供地计划是自下而上编制，而保障性住房建设任务实行的是自上而下的模式，中央确定的保障性住房建设任务分解到市、县需要一定的时间，致使土地供应规模、结构难以与之衔接。 　　二、城市保障性住房土地供给的模式选择 　　1.重庆模式 　　2007年末，重庆市全市人口达到3235.32万，其中农业人口有2358.35万，农业人口占全市人口的2/3多，属于典型的二元经济结构的城市。针对这一城市特征，在发展规划上，重庆市提出，到2012年，让300万农民拥有城市户口，用10年时间将重庆户籍人口城镇化率由现在的27%提升到60%，新增城市人口1000万；同时，重庆市对城市保障性住房作做出规划，2010年计划开工建设500万平方米公共租赁房，3年建设4000万平方米公共租赁房，将全市30%左右的中低收入城市居民置于保障性住房的覆盖之下。 　　为解决4000万平方米公共租赁房的用地问题，重庆市推出了地票制度，即利用级差地租原理进行交易。其目的是在增加农民财产性收入的同时，既能有效保护耕地，又能为城市化提供空间。其模式如下：一是把农民的土地变成可以流通、抵押、变现的财产。重庆市在2010年全面开展农村土地确权颁证，将农村土地、林地、宅基地、房产的使用权与所有权进行量化，并通过2008年成立的农村土地交易所进行交易。二是农民进城实行穿“五件衣服”脱“三件衣服”机制。农民把户籍转变为城市户口后享受就业、住房、养老、医疗、教育等公共服务，同时放弃宅基地、林地、承包地等权利，过渡期为3-5年。在过渡期内农民可自愿对户籍进行选择。三是引导农民对废弃的宅基地和荒地进行复垦，形成城市建设用地指标。农民转变户籍后，将放弃的土地转换成相应的地票，开发商必须通过公开拍卖购买地票后才能取得盖房子的资格。重庆市国土局出台的《关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见》把地票收益分成基准价款和增值价款，基准价款包括农村建设用地复垦成本、房屋和地上构（附）着物补偿、土地使用权补偿、农户购房补助、农村建设用地用途转化补偿等方面；增值价款是指交易完成扣除成本后的利润。该文件规定，地票成交后，扣除成本后的基准价款与增值价款由农户与农村集体经济组织按85：15的比例进行收益分配。按照2010年每亩地票15.5万元的市场价格测算，全市农民土地使用权财产约为1万亿元。农民可以利用这笔钱进行投资和消费，提高农民人