我国政府主导型农地流转政策的内输入问题研究.pdfVIP

我国政府主导型农地流转政策的内输入问题研究 雷叶飞 (江苏师范大学，江苏徐州221116) 摘要：政府加快农地流转进程的有效方式就是通过政策推进，因此，我国农地流转表现为明显的政府主导型。 我国农村土地流转政策，是由作为权力精英的党政干部或三农专家通过走群众路线考察和聚合人民群众的利益要 求，向决策系统输入的过程，是典型的政策内输入，这种政策模式的运行机理取决于政府内输入机制和公民利益外 部输入的有限性。但是，内输入机制在降低决策成本的同时，也产生了消极影响，它削弱了政策的公共性、合法性 和有效．1生。为推进农地健康有序流转，政府必须从农民的根本利益出发，不断改善政府行为，建立多方参与的政策网络。 关键词：政府主导；农地流转政策；内输入 中图分类号：F3013 文献标识码：A 对我国农村土地管理制度进行梳理，可以看出我国土地流转政策经历了三个清晰的发展阶段：不允许流 转阶段到在村集体监督下的流转再到自愿有偿流转阶段。【l】党的十八大和十八届三中全会对农村土地流转 做了重要部署，土地流转是增加农民财产性收入，调整农业生产结构，实现农业现代化的必然选择。土地 流转大势不可逆，流转面积逐年增加，土地确权工作稳定推进，但在流转过程中也产生了一些问题，如部 分地方政府以土地流转面积及速度“论英雄”、农民土地“被流转”、农地非农用等等。由于农民在土地 流转中的话语权有限，并且党和政府在农地流转中居于主导地位，因此，我国农村土地流转表现出明显的 政府主导特征，而政策又是政府权威的体现及开展工作的一般步骤和具体措施，所以，我国农地流转政策 是典型的政府主导型政策。研究农村土地流转政策可以有效指导土地流转实践，但现有研究，对土地流转 政策的成因及影响因素、政策参与主体及土地流转效益等均给予了关注与研究，鲜有对土地流转政策形成 过程研究。 一、政府内输入的概念及特征 美国政治学者戴维·伊斯顿在其著作《政治生活的系统分析》中提出，可以将公共政策制定过程看作 由政策输人、政策转换及政策输出三个环节构成的闭环系统；其中，公共政策输入是利益集团、政党或个 人向公共政策制定系统提出政治要求和支持并经过“守门人”把关过滤的过程，也是政策议程创建过程。12J 公共政策输入有两种类型：政治要求和支持主要来自公共政策制定系统内部的为内部输入；主要来自大众 媒体、利益集团、政党或个人等公共政策制定系统外部的为外部输入。在我国的公共政策实践中，呈现出 明显的“内输入”特征。政策输入通常是通过代表人民利益的权力精英经过群众路线在聚合民意的基础 上，通过一定的途径将反映有关利益要求的政策方案列入到党和政府的政策议程当中，是“为民请命” “为民做主”式的系统内部输入，而不是通过与社会团体或公民的沟通交流来反映农地流转政策问题的利 益要求。[3】我国学者胡伟认为， “内输入”是指在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人民进 行利益的综合与表达，其特征表现为权力精英之间的政治折中，而不是多元决策下的社会互动。“内输 收稿日期：2015-01-16 作者筒介：雷叶飞(198卜)，女，河北廊坊人，江苏师范大学法政学院公共管理系2013级行政管理专业研究 生。主要研究方向：地方政府改革与基层政府治理。 ·33 万方数据 社会建设 入”彰显出我国精英决策的特点。【4J政府内输入是指政策的制定由权力精英主导，在没有或在“象征性” 的公民参与和利益相关群体的参与下，创建政策议程或者进行政策选择的过程。这一决策模式的基本特征 为：首先，决策精英作为内输入机制的主体，一切决策都是在系统内部进行，通过对基层考察情况及民众 的需求进行“去粗取精”，做出决策。其次，决策系统之外的普通民众、社会组织等利益相关者，由于缺 乏参政渠道或者利益表达机制，往往不能参与到政府决策过程之中。当然也有例外，决策者为了维护政治 稳定，当决策涉及重大民生问题时，也会充分考虑民意。否则，如果民众政策诉求得不到回应或满足，容 易诱发群体性事件，因土地流转引起的农村土地群体性事件、农村土地上访事件逐渐增多即是很好的例 证。 二、政